Lakiuudistuksen pääasiallisena tavoitteena on yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön selkeyttäminen. Eduskunta hyväksyi säädettäväksi uuden yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain, joka korvaisi nykyisen samannimisen lain. Tämän myötä yksityistä turvallisuusalaa koskeva lainsäädäntö keskitettäisiin yhteen lakiin. Laki käsittää vartijoita, järjestyksenvalvojia sekä turvasuojaajia koskevat säännökset. Tämän myötä laki järjestyksenvalvojista samoin kuin muissa laeissa olevat järjestyksenvalvojan asettamista koskevat säännökset kumotaan. Samalla säädetään myös muutoksia poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annettuun lakiin sekä eräisiin muihin lakeihin.
Lakiuudistuksen tausta ja vaiheet
Yksityisen turvallisuusalan sääntelyn kokonaisuudistus on ollut vireillä vuodesta 2008 asti, kun sisäministeriön poliisiosasto asetti lakihankkeen. Hanke on toteutettu kahdessa vaiheessa. Ensimmäisen vaiheen uudistukset tulivat voimaan 1.12.2010. Hankkeen toisessa vaiheessa oli alun perin tavoitteena toteuttaa sääntelyn varsinainen kokonaisuudistus, jonka myötä voitaisiin ottaa huomioon kaikki erityislainsäädännön muutostarpeet samalla kertaa. Toinen vaihe asetettiin kuitenkin uudestaan 17.11.2011. Hankkeen tavoitteena ei enää ollut varsinainen kokonaisuudistus vaan toimialaa koskevan lainsäädännön ajantasaistaminen.
Hankkeen toinen vaihe on valmisteltu sisäministeriössä. Valmistelun aikana hankkeeseen liittyviä etujärjestöjä ja sidosryhmiä on kuultu sekä kahdenkeskisissä että laajemmissa kuulemistilaisuuksissa. 15.2.2012 järjestettiin useille etujärjestö- ja sidosryhmätahoille tarkoitettu kuulemistilaisuus. Lisäksi eri tahoja on kuultu kahdenkeskisissä kuulemisissa keväällä 2012. Turvallisuusalan koulutuksen järjestäjille suunnattu kuulemistilaisuus järjestettiin 16.11.2012. Lakihankkeeseen on voinut myös ottaa kantaa otakantaa.fi-vuorovaikutusfoorumissa kevään 2012 aikana.
Lausuntokierroksen jälkeen sisäministeriö päätti jatkaa kesällä 2013 hankkeen toimikautta 30.6.2014 saakka. Hallituksen esitys annettiin eduskunnalle 3.4.2014. Perustuslakivaliokunnan lausunto valmistui 23.9.2014. Lausunnossa otettiin hyvin niukasta kantaa laajaan lakiuudistukseen. Perustuslakivaliokunta korosti lähinnä yksittäisiä toimivaltuuskysymyksiä, poliisin säilyttämien henkilöiden vartiointiin liittyviä uudistuksia ja sitä, että vartioimistoiminta ei ole päällekkäistä poliisin hoidettavana olevan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistehtävän kanssa. Lisäksi perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossa huomiota siihen, että vartijoiden ja järjestyksenvalvojien koulutus vaihtelee huomattavasti. Elinkeinovapauteen liittyen perustuslakivaliokunta korosti turvasuojaustoiminnan osalta, että sääntelyllä voi olla erityistä merkitystä sellaisille elinkeinonharjoittajille, joilla ei ole ollut palveluksessaan ulkopuolista henkilökuntaa. Tämän myötä perustuslakivaliokunta esitti, että hallintovaliokunnan on syytä harkita mahdollisuutta joko poistaa vaatimus pieniltä turvasuojaustoimintaa harjoittavilta elinkeinonharjoittajilta tai vaihtoehtoisesti rinnastaa näiden osalta esimerkiksi pitkäaikainen alan kokemus erikoisammattitutkintoon. Hallintovaliokunnan mietintö valmistui 6.3.2015. Hallintovaliokunta huomioi perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset ja teki lisäksi joitakin tarkentavia lähinnä lakiteknisiä muutoksia.
Eduskunta hyväksyi hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten ja mietinnössä ehdotetun uuden lakiehdotuksen sisällön mietinnön mukaisena ensimmäisessä käsittelyssä 9.3.2015. Täysistunnossa käytettiin vain kolme puheenvuoroa. Lopullisesti eduskunta hyväksyi lakiuudistuksen toisessa käsittelyssä 12.3.2015. Yksityisen turvallisuusalan lakiuudistus oli yksi viimeisiä tämän eduskunnan hyväksymiä lakiehdotuksia ennen kuin kansanedustajat siirtyivät vaalivapaalle 13.3.2015. Eduskunnalle kasaantuikin joukko lakiehdotuksia, joten tämän osalta keskustelut ja median huomio jäi hyvin vähäiseksi useassa lakiehdotuksessa. Yksityisen turvallisuusalan osalta kyse on kuitenkin merkittävästä uudistuksesta, jolla tulee olemaan paljon vaikutusta alan toimijoihin.
Yksityisen turvallisuusalan sääntely yhteen lakiin – ainakin melkein kokonaan
Lakiuudistuksen pääasiallisena tavoitteena on yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön selkeyttäminen. Eduskunta hyväksyi säädettäväksi uuden yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain, joka korvaisi nykyisen samannimisen lain. Tämän myötä yksityistä turvallisuusalaa koskeva lainsäädäntö keskitettäisiin yhteen lakiin. Laki käsittää vartijoita, järjestyksenvalvojia sekä turvasuojaajia koskevat säännökset. Tämän myötä laki järjestyksenvalvojista samoin kuin muissa laeissa olevat järjestyksenvalvojan asettamista koskevat säännökset kumotaan. Samalla säädetään myös muutoksia poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annettuun lakiin sekä eräisiin muihin lakeihin.
Lainsäätäjä on lähtenyt asianmukaisesti parantamaan yksityiseen turvallisuusalaan liittyvän lainsäädännön rakennetta kumoamalla hajanaista sääntelyä ja keskittämällä säännöksiä yhteen lakiin. Sääntelyn määrän vähentämisellä voidaan parantaa eri toimijoiden säädösten sisältöjen ymmärtämistä. Ongelmana on, että lakiuudistuksessa ei kuitenkaan huomioida sääntelyssä kaikkia yksityisen turvallisuusalan toimenkuvia, kuten turvatarkastustoimintaa. Tätä voidaan pitää merkittävänä puutteena, koska yksityisen turvallisuusalan toimijat hoitavat vartiointiin ja järjestyksenvalvontaan liittyvien toimeksiantojen ohella turvatarkastusta useissa kohteissa.
Uusi turvallisuusalan elinkeinolupa
Lakiuudistuksen myötä nykyisestä vartioimisliikeluvasta luovutaan. Laissa säädetään turvallisuusalan elinkeinoluvasta, joka vastaisi pääsääntöisesti nykyistä vartioimisliikelupaa koskevaa sääntelyä. Uusi piirre elinkeinoluvassa on, että järjestyksenvalvontatoiminta tulee pääosin luvanvaraiseksi. Luvanvaraista on ansiotarkoituksessa tapahtuva ja toimeksiantosopimukseen perustuva järjestyksenvalvontatoiminta. Toimeksiantosopimukseen perustuva toiminta rajaa niin sanotun omajärjestyksenvalvonnan luvanvaraisuusvaatimuksen ulkopuolelle samoin kuin omavartiointi on vartioimisliiketoiminnassa. Lisäksi luvanvaraisuuden ulkopuolelle jätetään kokoontumislain mukainen järjestyksenvalvonta eli jatkossakin erilaiset yhdistykset voivat hoitaa muun muassa yleisötilaisuuksissa järjestyksenvalvontaa. Elinkeinoluvan laajentaminen ja luvanvaraisuuden yhdenmukaistaminen järjestyksenvalvontatoimintaan on perusteltua, koska järjestyksenvalvojalla on laajemmat toimivaltuudet kuin vartijalla. Yksityisen turvallisuusalan toimijat ovat myös esittäneet elinkeinoluvan laajentamista.
Hyväksymistä edellyttävä turvasuojaustoiminta tulee lakiuudistuksen myötä myös elinkeinoluvan alaisuuteen. Laissa hyväksymistä edellyttävällä turvasuojaustehtävällä tarkoitetaan sähköisten ja mekaanisten lukitusjärjestelmien, murtohälytysjärjestelmien ja kulunvalvontajärjestelmien asentamista, korjaamista tai muuttamista niihin kuuluvaa kaapelointityötä lukuun ottamatta. Käytännössä tämä tarkoittaa, että turvasuojaustoimintaa harjoittavien yrityksien, joilla on vähäisessäkin määrin edellä mainittuja tehtäviä tulee hakea turvallisuusalan elinkeinolupa Poliisihallitukselta.
Turvallisuusalan elinkeinoluvanhaltijoilla tulee olla palveluksessaan vastaava hoitaja, joka vastaa siitä, että luvan haltijan toimintaa tai liikettä hoidetaan yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukaisesti. Vastaavan hoitajan tulee olla suorittanut turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto kokonaisuudessaan. Uudistetussa laissa on kuitenkin siirtymäsäännös, jonka mukaan lain voimaantullessa jonkin vartioimisliikkeen palveluksessa olevat vastaavat hoitajat, joilla on Poliisihallituksen hyväksyminen kyseiseen tehtävään voimassa, ei tarvitse suorittaa erikoisammattitutkintoa kokonaisuudessaan. Turvasuojaustoimintaan liittyen on tehty poikkeus, jonka mukaan pienten alle viisi henkilöä työllistävien yritysten vastaavat hoitajat vapautetaan koulutusvelvoitteesta. Heillä tulee olla kuitenkin vähintään kolmen vuoden alan työkokemus.
Vartijan ja järjestyksenvalvojan toimivaltuudet, toimenkuvat ja koulutus
Uudistetussa laissa on vartijan toimivaltuuksiin tehty useita uudistuksia. Vartijan poistamisoikeuden sisältöä täsmennetään siten, ettei poistamisoikeus ole enää sidottu toimeksiantajan edustajan antamaan tuloksettomaan poistumiskehotukseen. Lisäksi vartijalle tulee oikeus estää henkilön pääsy vartioimisalueelle. Pääsyn estämisen edellytykset ovat yhdenmukaiset poistamisen edellytysten kanssa. Vartijan kiinniotto-oikeutta myös uudistetaan siten, että jos kiinniotettua ei voida kohtuullisessa ajassa luovuttaa poliisille, vartija voi poliisimiehen ja kiinniotetun suostumuksella jättää kiinniotetun luovuttamatta poliisille ja vapauttaa tämän viipymättä. Tämä on mahdollista, jos rikoksesta voi seurata vain sakkoa ja jos kiinniotetun henkilöllisyys on tunnettu tai kiinniotettu suostuu esittämään vartijalle henkilöllisyytensä selvittämiseksi tarpeelliset tiedot. Tällaisissa tilanteissa poliisi esittää henkilölle rangaistusmääräysvaatimuksen jälkikäteen.
Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet on pidetty pääsääntöisesti ennallaan. Järjestyksenvalvojalle asetetusta velvollisuudesta estää henkilön pääsy toimialueelleen tietyissä tapauksissa luovutaan. Järjestyksenvalvojalla on oikeus estää henkilön pääsy toimialueelle, mutta ei velvollisuutta siihen. Järjestyksenvalvojan poistamisperusteita osin täsmennetään. Uutena poistamisperusteena järjestyksenvalvojalle tulee oikeus poistaa toimialueeltaan siellä ilmeisen oikeudettomasti oleskeleva henkilö. Järjestyksenvalvojan säilössäpito-oikeutta rajoitetetaan vain yleisötilaisuuksiin ja matkustaja-aluksille. Uutena toimivaltuutena järjestyksenvalvojalle tulee vastaava oikeus rikoksesta epäillyn kiinniottamiseen kuin vartijalle, joka vastaa pakkokeinolain yleistä kiinniotto-oikeutta koskevaa säännöstä. Järjestyksenvalvojan voimakeinojen käyttöä koskeva säännös muutetaan vastaamaan vartijan voimankäytön sääntelyä.
Järjestyksenvalvojan toimivaltuuksien uudistaminen selkeyttää osaltaan nykysääntelyä. Lisäksi toimivaltuudet ovat nyt entistä lähempänä vartijan toimivaltuuksia. Järjestyksenvalvojien käyttöala laajentuu yliopistoihin ja ammattikorkeakouluihin. Lisäksi järjestyksenvalvojia voidaan asettaa yksityisiin tilaisuuksiin. Järjestyksenvalvontatoiminnassa ongelmana on edelleen se, että on olemassa erilaisia järjestyksenvalvojia eri toimialueille, joiden toimivaltuudet eivät myöskään ole yhdenmukaiset. Tämän takia lakiuudistuksen yhteydessä tehtävänimikkeiden yhdistäminen olisi ollut suositeltavaa.
Toimenkuvien yhdistämistä puoltaisi myös se, että siten olisi mahdollista kehittää laaja-alaisesti yksityisen alan koulutusjärjestelmää. Koulutuksen on katsottu hakevan monessa suhteessa vielä muotoaan ja paikkaansa monipuolistuneessa toimintaympäristössä. Sisäministeriössä on valmisteltu lakiuudistukseen liittyviä tarkentavia asetuksia, jotka ovat olleet lausuntokierroksella kevättalven aikana.
Asetusluonnoksissa on esitetty muun muassa vartijan koulutuksen pidentämistä 120 opetustuntiin ja järjestyksenvalvojan koulutusta 40 opetustuntiin. Lakiuudistuksen myötä pitää myös uudistaa turvallisuusalan tutkintoon johtavien koulutuksien perusteita, koska niitä on uudistettu ja päivitetty melko hitaalla tahdilla verrattuna toimialan kehittymiseen.
Lakiuudistuksessa ei ole huomioitu yksityisen turvallisuusalan toimijoiden rikosoikeudellista virkavastuuta tai suojaa, vaikka nykysääntelyssä niihin liittyy useita ongelmia. Poliisilakiuudistuksen yhteydessä poliisilakiin säädettiin niin sanottu kaksoisstandardivaatimus. Säännöksen mukaan poliisimiehellä on virantoimituksessa lisäksi oikeus hätävarjeluun. Tällaisessa hätävarjelussa poliisimies toimii virkavastuulla. Arvioitaessa hätävarjelun puolustettavuutta on otettava huomioon poliisimiehelle koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella asetettavat vaatimukset. Yksityisellä turvallisuusalalla tilanne on puolestaan päinvastainen: toimivaltuudet eivät aina sovellu tilanteisiin, joten joudutaan usein turvautumaan hätävarjelusäännöksiin. Lakiuudistuksessa ei ole myöskään tehty viranomaisvalvontaan ja yhteistyöhön liittyviin säännöksiin merkittäviä uudistuksia. Valvonnasta vastaa vartioimisliike-, järjestyksenvalvonta- ja turvasuojaustoiminnan osalta Poliisihallitus yhdessä poliisilaitosten kanssa. Yhteistyöhön liittyen turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa oleva vartija voi lakiuudistuksen myötä toimia vartijan tehtävissä poliisin säilytystilassa.
Lakiuudistuksen voimaantulosta ja siirtymäsäännöksistä
Lakiuudistuksen voimaantulon ajankohtaa ei ole vielä julkaistu. Käytännössä ajankohta voi olla syksyllä 2015 tai vasta vuoden vaihteessa. Nykysääntelyn vartioimisliikeluvan haltija voi kuuden kuukauden kuluessa lain voimaantulosta Poliisihallitukselle tekemällään ilmoituksella ilmoittaa jatkavansa toimintaansa turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijana. Poliisihallitus myöntää tällöin elinkeinoluvan vartioimisliikeluvan haltijalle maksutta. Samoin nykyiset vartioimisliikkeen vastaavat hoitajat voivat jatkaa turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan vastaavana hoitajana ilman eri ilmoitusta.
Järjestyksenvalvojatoimintaa tai hyväksymistä edellyttävää turvasuojaustoimintaa harjoittavien toimijoiden on voidakseen jatkaa toimintaansa haettava turvallisuusalan elinkeinolupaa kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Järjestyksenvalvojatoiminnan tai turvasuojaustoiminnan harjoittaja saa tällöin jatkaa toimintaansa, kunnes luvan myöntämistä koskeva asia on ratkaistu. Vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi, järjestyksenvalvojakouluttajaksi, voimankäyttökouluttajaksi tai turvasuojaajaksi hyväksyminen on ehtoineen ja rajoituksineen voimassa hyväksymisen voimassaoloajan.
Blogin kirjoittaja OTT, turvallisuusasiantuntija Jyri Paasonen on ollut mukana useissa turvallisuustoiminnan ja riskienhallinnan tutkimus- ja kehittämisprojekteissa. Hänellä on laaja-alainen työkokemus eri turvallisuusalan työ- ja opetustehtävistä. Lisäksi hän on julkaissut useita tutkimuksia ja alan oppikirjoja. Hän suorittaa turvallisuusjohtamisen ja riskienhallinnan postdoc-jatko-opintoja Leicesterin yliopiston kriminologian laitoksella.
Aducate järjestää Yksityisen turvallisuusalan ajankohtaislakipäivän (1 op) syksyllä 2015.
Jyrin muita tekstejä blogissamme:
Turvallisuusjohtaminen oppilaitoksissa (Osa I): Toimintaympäristön muutos ja johtamisen haasteet