Itä-Suomen yliopistosta koulutukseensa tyytyväisimpiä oikeusnotaareja

 

 

 

Mika Sutela ja Tapio Määttä

Sutela on tutkijatohtori ja Määttä ympäristöoikeuden professori oikeustieteiden laitoksella.

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTON oikeustieteiden laitokselta valmistuneet oikeusnotaarit ovat muista oikeustieteellisistä tiedekunnista valmistuneita oikeusnotaareita tyytyväisempiä saamaansa koulutukseen. Tämä käy ilmi yliopistojen yhteisestä valtakunnallisesta sähköisestä opiskelijapalautekyselystä (ns. kandipalaute).

SUHTEESSA HELSINGIN, Turun ja Lapin oikeustieteellisiin tiedekuntiin Itä-Suomen yliopistossa kyselyyn vastanneet ovat olleet selkeästi tyytyväisimpiä käytettyihin opetusmenetelmiin ja oppimistehtävistä saamaansa palautteeseen. Kaiken kaikkiaan Itä-Suomen yliopistossa ON-tutkinnon suorittaneet ovat antaneet yli 70 prosentissa kaikista väittämistä ”positiivisimman” vastauksen.

PALAUTTEESSA TULEE esille huomattavia eroja eri oikeustieteellisistä tiedekunnista valmistuneiden tyytyväisyydessä saamaansa koulutukseen. Suurimmat keskiarvojen erot olivat lähes yhden asteikon välin suuruisia (esim. keskiarvo 3,4 vrt. 4,3). Suurimmat erot eri oikeustieteellisten yksikköjen välillä olivat opintoihin liittyvän tiedon ja tuen löytämisessä, ongelmatilanteissa neuvoa antavan henkilön löytämisessä sekä tyytyväisyydessä opetusmenetelmiin.

OIKEUSNOTAARIT OVAT varsin tyytyväisiä saamaansa koulutukseen opiskelupaikkakunnasta riippumatta. Oikeustieteissä väittämän ”Pohdin alituiseen, onko opiskelullani merkitystä.” keskiarvo oli 2,5, kun kaikilla aloilla keskiarvo oli 2,7. Toisin sanoen ON-tutkinnon suorittaneet ovat tavallista harvemmin kyseenalaistaneet opiskelujensa merkityksen.

VÄITTÄMÄNVoin hyvin yliopistossani” keskiarvo oikeustieteissä oli 4,2, kun kaikki koulutusalat yhteensä saivat keskiarvon 4,3. Verrattuna muihin aloihin oikeustieteellisessä opetuksessa koettiin eniten kehittämistarvetta oppimisesta saatavan palautteen antamisessa ja opintojen suunnitteluun suunnattavassa ohjauksessa.

KANDIPALAUTTEESSA SELVITETÄÄN kandidaatin tutkinnon suorittaneiden tyytyväisyyttä yliopistoonsa ja kokemuksia opintojen sujumisesta. Kyselyn tuloksia hyödynnetään sekä yliopistojen koulutuksen kehittämisessä että valtakunnallisesti koulutuksen ohjauksessa ja rahoituksessa. Kysely on toteutettu kaikissa suomalaisissa yliopistoissa Maanpuolustuskorkeakoulua lukuun ottamatta vuodesta 2013 lähtien. Kyselyn tuloksista johdettuja tilastoraportteja on avoimesti saatavilla vuoden 2017 osalta opetushallinnon tilastopalvelu Vipusessa.

PALAUTEKYSELYN VÄITTÄMIÄ oli yhteensä 61 kappaletta. Kysymykset jakaantuivat viiteen eri kysymysryhmään. Kolme ryhmää käsitteli opiskelua ja oppimista eri näkökulmista, yksi ryhmä opetuksen kehittämistä ja yksi yleisiä työelämävalmiuksia. Väittämiin annettujen vastausten pisteytysasteikko vaihteli yhdestä viiteen (1 = en tarvinnut / en pysty arvioimaan,…,5 = samaa mieltä / erittäin helppoa).

Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella analysoitiin Vipusesta kerättyjä tilastoja oikeustieteellisen koulutusalan osalta. Analyysissä vertailtiin Helsingin, Itä-Suomen, Lapin ja Turun yliopistossa ON-tutkinnon suorittaneiden antamien vastausten keskiarvoja eri kysymysryhmissä. Vastausmäärä vaihteli Itä-Suomen yliopiston 30 vastauksesta Helsingin yliopiston 201 vastaukseen. Vastausprosentit vaikuttavat olevan kuitenkin hyvin suuria kaikissa yksiköissä.

Linkki oikeusnotaariksi vuonna 2017 valmistuneiden kandipalautteen yhteenvetoon (pdf)

https://vipunen.fi/fi-fi/yliopisto/Sivut/Opiskelijapalaute.aspx

http://www.unifi.fi/kandipalaute/

ASIAKAS- JA POTILASLAKI YHDISTYVÄT – MITEN MUUTTUU MUISTISAIRAAN IHMISEN ITSEMÄÄRÄÄMISOIKEUS?

 

 

 

 

Projektitutkija Henna Nikumaa, yliopisto-opettaja Heidi Poikonen ja yliopistonlehtori Anna Mäki-Petäjä-Leinonen

Kirjoittajat toimivat tutkijoina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen Hyvinvointioikeuden instituutissa


Maassamme on
ollut pitkään kestämätön tilanne muistisairaiden ihmisten itsemääräämisoikeuden rajoittamisen suhteen. Vaikka perustuslain mukaan kenenkään vapautta ei saa rajoittaa ilman laissa säädettyjä perusteita, ovat vanhustenhuollon rajoitustoimenpiteitä koskevat säännökset puuttuneet lainsäädännöstämme kokonaan. Toki meillä on ollut joukko suosituksia ja lukuisissa kehittämishankkeissa on luotu rajoitustoimia ehkäiseviä hyviä käytäntöjä, mutta ne eivät ole olleet riittäviä.  Rajoitustoimenpiteitä on jouduttu perustelemaan jopa rikosoikeudellisella pakkotilalla, mikä ei sovellu sosiaali- ja terveydenhuoltoon.

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti työryhmän pohtimaan itsemääräämisoikeuslain säätämistä jo vuonna 2010. Prosessi on ollut pitkä, mutta vihdoin viime viikolla kuulimme STM:n esityksen siitä, että potilaslaki ja sosiaalihuollon asiakaslaki yhdistetään ja uuteen lakiin lisätään itsemääräämisoikeuden tukemista ja rajoittamista koskevat säännökset. Esityksen yhteydessä julkaistiin alustavat pykäläluonnokset uudesta laista, jonka olisi tarkoitus tulla voimaan pääosin vuonna 2020.

Muistisairaat ihmiset ovat suurin ryhmä, jota uudistus koskisi. Heidän hoivan ja hoitonsa kannalta pykäläluonnokset sisältävät useita merkittäviä uudistuksia. Esityksen mukaan lakiin otettaisiin säännökset tuetusta päätöksenteosta, josta maailmanlaajuisestikin säädetään vain kolmessa muussa maassa (Kanada, Australia, UK). Tuettua päätöksentekoa koskevat pykäläluonnokset ovat ilahduttavasti kehittyneet aiemmista esityksistä, joissa tuetun päätöksenteon järjestelmästä suunniteltiin sangen hallinnollista. Nyt ehdotuksen mukaan riittäisi, että asiakas tai potilas nimeäisi tukihenkilönsä suullisesti tai kirjallisesti ja tästä tehtäisiin asianmukaiset kirjaukset asiakas- tai potilasasiakirjoihin.

Pykäläluonnosten mukaan hoitotahdosta otetaan lakiin oma lukunsa. Vaikka hoitotahdon oikeudellinen perusta on ollut jo nyt potilaslaissa (6 ja 8 §) ja potilaan tahtoa on tullut tähänkin asti kunnioittaa, on selkeämpiä säännöksiä hoitotahdosta kaivattu pitkään. Jo 15 vuotta sitten todettiin potilaslain selkeä muutostarve (STM:n työryhmämuistio 2003:25). Hoitotahtoa koskevien säännösten lisäksi myös hoitoa koskevat toiveen luontoiset tahdonilmaukset on nostettu säännöstasolla esille. Hoitotoive-termin sijaan hoivatoive-termin käyttö tosin olisi suositeltavampaa, sillä hoivatoive kuvaa sanana kattavammin henkilöiden toiveiden sisältöjä pykäläluonnoksen tarkoittamissa tilanteissa.

Erityisen ilahduttavaa on se, että hoitotahtoa koskevassa luvussa ehdotetaan säädettäväksi sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöstölle velvollisuus huolehtia siitä, että henkilö, joka lähitulevaisuudessa todennäköisesti menettää päätöksentekokykynsä, saa neuvontaa ja ohjausta hoitotahdon ja edunvalvontavaltuutuksen tekemiseen. Tätä oikeudelliseen ennakointiin voimakasta ohjaamista on ehdotettu tutkimuskirjallisuudessa ja useissa kehittämishankkeissa. Tosin ohjaus- ja neuvontavelvollisuudesta olisimme toivoneet vielä hieman laajempaa – se olisi hyvä ulottaa koskemaan vähintään jokaista ikääntyvää ihmistä.

Itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen, vahvistaminen ja tukeminen on otettu pykäläluonnoksissa vakavasti. Ehdotetut säännökset muun ohella itsemääräämisoikeuden toteutumista tukevista tiloista ja välineistä tai itsemääräämisoikeutta turvaavan suunnitelman tekemisestä ovat sangen kannatettavia. Myös rajoitustoimenpiteiden ehdoton viimesijaisuus ja se, että erotetaan rajoittaminen kiireellisissä ja kiireettömissä tilanteissa, vastaavat arjen hoitotyön tarpeisiin. Kannatettava on myös säännös siitä, että niissä yksiköissä, joissa lain mukaan voisi käyttää rajoitustoimia, olisi henkilöstöllä oltava koulutus rajoitustoimenpiteiden sekä ennaltaehkäisystä että niiden turvallisista ja ihmisarvoa kunnioittavista toteuttamistavoista.

Varsinaisia rajoitustoimenpiteitä koskevia pykäliä esityksessä on runsaasti ja ne jakaantuvat eri lukuihin palveluiden ja hoidon sisältöjen mukaan. Jo edellinen hallituksen esitys (108/2014) aiheutti huolta rajoitustoimenpiteitä koskevien pykälien runsaasta määrästä. Edelleen on aiheellista kysyä, voiko runsas rajoitustoimista säätäminen tosiasiassa lisätä rajoitustoimenpiteiden käyttöä, jos toimenpiteet tehdään laissa mahdollisiksi? Joka tapauksessa muistisairaan ihmisen pitkäaikaisen hoidon näkökulmasta esityksessä on merkittävää muun ohella ehdotus hygieniahaalarin käytön selkeästä kieltämisestä, sitomisen enimmäisaikarajasta ja poistumisen estämisestä siten, ettei muiden henkilöiden liikkumisvapautta rajoiteta. Myös säännösehdotukset rajoitustoimenpiteitä koskevasta päätöksenteosta ja valituskelpoisuudesta tulevat muokkaamaan hoitotyön käytäntöjä. Lisäksi yhtenä odotetuimpana uudistuksena voi pitää ehdotuksia ensihoitohenkilökunnan ja sosiaalihuollon viranomaisen oikeuksista päästä henkilön asuntoon henkilön terveydentilan tai sosiaalihuollon tarpeen selvittämiseksi sekä henkilön siirtämisestä asunnostaan tutkittavaksi tai hoidettavaksi tämän vastuksesta huolimatta.

Uusi asiakas- ja potilaslaki sisältää esityksen mukaan 235 pykälää. Luettavaa riittää jo siis pelkissä pykälissä. Hallituksen esitystä, jonka on luvattu tulevan lausuntokierrokselle kesäkuussa, odotamme suurella mielenkiinnolla. Toivottavasti saamme luettavaksi myös huolella laaditun toimeenpanosuunnitelman, josta näimme jo lupaavan aihion edellisen itsemääräämisoikeus-työryhmän loppuraportissa (STM:n raportteja ja muistioita 2014:14).

Toimeenpanosuunnitelman osuus tulee olemaan merkittävä, sillä uudet säännökset vaativat suuria muutoksia maamme vanhustenhuollon hoiva- ja hoitokäytännöissä. Esimerkiksi hygieniahaalari on edelleen käytössä monissa muistisairaiden ihmisten hoitoyksiköissä, edunvalvontavaltuutus on tuntematon usealle sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaiselle ja monen hoiva- ja hoitoyksikön tilaratkaisut eivät vastaa itsemääräämisoikeuden kunnioittamisen vaateita.

Sekä perusoikeuksien että hoitotyön käytäntöjen kehittymisen näkökulmista on ehdottoman tärkeää, että itsemääräämisoikeutta koskeva lainsäädäntöuudistus vihdoin etenee. Vaikka muita vammaryhmiä koskevista rajoitustoimista on jo säädetty ja myös YK:n vammaissopimus maassamme ratifioitu, ovat käytännöt muistisairaan ihmisen vapauden rajoittamisessa Suomessa edelleen sekä perustuslain että YK:n vammaissopimuksen vastaisia. Nyt käsillä oleva uudistus on vanhuusoikeuden näkökulmasta erittäin merkittävä.

Boosting the EU’s circular economy plans by addressing links between chemicals, products and waste legislation

 

 

 

Topi Turunen

Topi Turunen is a PhD researcher in environmental law at CCEEL / UEF Law School and a Researcher at the Finnish Environment Institute.

The European Union (EU) is seeking to make the European economy more sustainable through its Circular Economy Action Plan. The interface between chemical, products and waste legislation presents some complex challenges for the objectives of the circular economy package. In January 2018, the European Commission published a communication and staff working document on options to address linkages between three key pieces of EU law, namely the Waste Framework Directive, Regulation on Classification, Labelling and Packaging of Substances (CLP) and the REACH regulation.

Four key challenges

There are four key challenges in the interface between chemicals, products and waste legislation that the communication seeks to address. The first is that waste management operators often do not have adequate information on the presence of substances of concern. This makes controlling the life-cycle of certain chemicals complicated. Information on the composition of materials is available in the supply chain in accordance with chemicals legislation. However, when a material becomes waste, waste treatment operators are not considered to be a part of the supply chain and the information on the material’s composition is therefore not made available to them. Under chemicals regulation, operators recovering chemicals from waste are considered as manufacturers and as starting a new supply chain for the substance in question. The recovered substances will have to be either registered as any new substances; or registered as UVCB substances (i.e. substances of Unknown or Variable Composition, Complex Reaction Products and Biological Material); or the composition of the material has to be identified through the safety data dossier of similar substance that has already been registered in the case of recovery exemption. Hence the identification of the composition of the waste-based materials according to REACH cannot be by-passed in recovery although REACH explicitly does not apply to material when they are still considered ‘waste’. The administrative costs to fulfill obligations of REACH can be high and it has been pointed out that the supervision of recovery exemptions tends to have loopholes.

The second challenge relates to the question of whether the recovery of so-called ‘legacy substances’ (substances that are commonly present in products but that have been prohibited or restricted in new products) should be promoted in order to increase the overall recovery of wastes. Waste streams containing legacy substances can be huge in volume and their recovery can therefore have a substantial impact on the achievement of circular economy objective for more efficient material circulation. Nevertheless, it remains unclear whether the risks of using such wastes can be balanced through the positive environmental impacts of their recovery from the waste stream.

The third challenge is that the regulation of End-of-Waste criteria is not fully harmonised within the EU and it is therefore not always clear when a product or substance ceases to be waste. The Commission is therefore proposing a more harmonized EU-wide regulation of different waste streams ceasing to be waste and more uniform rules for the End-of-Waste schemes in the EU Member States.

The fourth key challenge relates to some discrepancies in waste and chemicals regulation: hazardous waste is not always considered hazardous as a chemical according to the CLP Regulation after it has gone through a recovery process and ceased to be waste. Moreover, hazardous chemicals are not necessarily considered hazardous waste after being discarded.

Thoughts on the way forward

Solving the four key challenges will be complicated. What will be required is either new legislation or significant amendments to the existing legal framework. Possible measures include abolishing the recovery exemptions system, redefining the scope of supply chains and expanding the scope of extended producer responsibility schemes. The downside of abolishing the recovery exemptions system would be increased administrative burdens that risks creating a disincentive for recovery. On the positive side, this would result in safer material cycles and reduce the possible negative impacts of wastes by improving the monitoring of chemical substances in waste recovery. Redefining the supply chains and strengthening the extended producer responsibility both emphasise the crucial role of manufacturers and importers: the life-cycle of the product and its properties have to be taken into account in order to reach the objective of effective and safe material cycles. The distinction between waste and products could also be clarified with more harmonized EU-wide End-of-Waste regulations and clearer criteria for when an object or substance ceases to be waste. Finland has taken initial steps towards improving the quality of its End-of-Waste regulation by starting to draft national end-of-waste legislation and a guidance to support case-by-case decision-making.

Once waste ceases to be waste, it will be subject to the same regulatory framework as similar non-waste products. Therefore the acceptance of legacy substances in recovered materials seems unlikely and it seems more likely that their use in products will remain unlawful. A further argument in support for the proposed approach is that the evaluation of trade-offs between the positive impacts of recovery and the negative impacts of using legacy substances would most likely prove to be extremely complicated and expensive.

Coming back to the Commission’s recent proposal, a final aspect worth noting is that the proposal does not create any obligations for stakeholders. The Commission however proclaims that it will start multiple research projects and aims to work with relevant stakeholders and European Chemicals Agency (ECHA) in order to solve the above-mentioned problems. This process should be well under way by the time the current Commission’s term comes to a close at the end of 2019.

This blog post is based on the following article, published in the Finnish Journal of Environmental Law:

Turunen, Topi: Kemikaali-, tuote- ja jätesääntelyn rajapinnan ongelmakohdat – kommentteja komission tiedonannosta keskinäisistä yhteyksistä. Ympäristöjuridiikka 1/2018, pp. 44–60.

Algoritmit oikeudellisen päätöksenteon tukena

 

 

 

Mika Sutela

Kirjoittaja on väitellyt Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitokselta.

Voitko kuvitella
päivän, jolloin tekoäly tukee oikeudellista päätöksentekoa? Tekoälytuomarin aikakausi voi olla luultua lähempänä. Hurjaa vauhtia arkipäiväistyvällä tekoälyllä tarkoitetaan yleensä ihmisten älyllistä toimintaa imitoimaan pyrkivää tietotekniikkaa. Älyllisessä toiminnassa ovat mukana myös tunteet sekä jonkinasteinen tietoisuus. The Curious AI Companyn toimitusjohtaja Harri Valpola totesi Ylen Perjantai-ohjelmassa (9.3.2018), että ihmiset haluavat nähdä älyn kiinni jossakin fyysisessä laitteessa, ja siksi robotit kiehtovat kovasti ihmisiä, mutta tekoälyn kehitys menee jossakin muualla. Tällä hetkellä kaikkein kehittyneimmät tekoälyt ovat puhdasta ohjelmistoa.

Analytiikasta puhuttaessa on usein kyse algoritmeista, jotka ymmärtävät ihmisten käyttäytymistä. Arjessamme taustalla olevat algoritmit tiedostamattamme määrittävät Google-hakujen tuloksia, Yle Areenassa suositeltuja ohjelmia ja Spotifyssä suositeltua musiikkia, sosiaalisessa mediassa näkemiämme julkaisuja sekä verkkokaupan mainoksia. Esimerkiksi verkkokauppaa personoidaan aiemman käyttäytymisen mukaan, mikä vaikuttaa sivuston visuaalisuuteen, tuotesuosituksiin ja kampanjoihin. Lisäksi algoritmit muun muassa ennustavat vaalituloksia ja seulovat työhakemuksia.

Algoritmit ovat valtaosin liikesalaisuuksia, joiden mekanismeja ei paljasteta ulkopuolisille. Ongelmallista on, ettei niiden tuottamia tuloksia voida arvioida. Tuomarin on tiedettävä, miten algoritmi toimii ja mitä dataa sen kehittämiseen on käytetty. Voi kuitenkin olla, etteivät edes ohjelmoijat tiedä, millä perusteilla algoritmit suosituksiinsa päätyvät. Läpinäkyvyyden puuttuessa tuloksiin päädytään ilman, että kukaan tietää, millä perusteilla niihin on päädytty.

Helsingin yliopiston tietojenkäsittelytieteen professori Tommi Mikkonen ei ole huolissaan algoritmeista; ne ovat ihmisten tekemiä ja ihmisten hallittavissa. Tässä hengessä algoritmit tavataan esittää puolueettomina ja matemaattisen neutraaleina, mutta silti ne sisältävät aina laatijoidensa oletuksia. Neutraalit algoritmit päätyvät toistamaan ihmisten ennakkoluuloja, koska algoritmien käyttämä data on ihmisten ennakkoluulojen muokkaamaa. Algoritmit perustuvat aiemmin tehtyihin valintoihin ja asenteisiin. Kun yliopistoja paremmuusjärjestykseen laittava algoritmi vertailee mm. tieteellisten julkaisujen määriä, sisäänpääsyprosentteja ja valmistusaikoja, algoritmin tekijät olettavat, että nämä seikat kuvaavat parhaiten yliopistojen menestymistä. Tulos voisi olla toinen, jos huomioon otettaisiin myös esimerkiksi opiskelijoiden taustat.

Digitalisoitumisen moninaiset vaikutukset oikeudenhoitoon, lakimiestyöhön sekä kansalaisten oikeuksiin on yhä akuutimpi kysymys, joka muuttaa sekä koko oikeudenhoitoa että yksittäisen lakimiehen työtä lähitulevaisuudessa. Hankejohtaja Marko Loisa oikeusministeriöstä on pohtinut, että poliisi–syyttäjä–tuomioistuin -akselilla on paljon sellaista, mitä voitaisiin analytiikkatyökaluja käyttämällä automatisoida ja sujuvoittaa. Poliisi voi hyödyntää dataa tehdessään päätöksiä, minne ja milloin resursseja on suunnattava. Tietokone voidaan opettaa lukemaan pykäliä ja tulkitsemaan oikeustapauksia. Kone pystyy lyhyessä ajassa käymään läpi merkittävästi enemmän tapauksia kuin yksikään ihminen. Asianajajan ammatissa riitely on ydinasia ja sitä se tulee olemaan myös tulevaisuudessa. Tästä huolimatta tekoäly on asianajoalalla jo nyt kuuma aihe, sillä tekoälyä voidaan käyttää tukemaan päätöksentekoa ja automatisoimaan mekaanisempia tehtäviä säästäen asianajajan aikaa rutiininomaisilta paperitöiltä.

Oikeussaleissa on jo kokeiltu algoritmeihin perustuvaa data-analytiikkaa ja päätöksentekoa. Tietokonealgoritmeihin perustuvia järjestelmiä on käytetty uusimisriskin arviointiin Yhdysvalloissa jo ainakin toista vuosikymmentä. Yhdysvaltojen kymmenissä osavaltioissa tuomarit ovat saaneet päätöstensä tueksi COMPAS-järjestelmän algoritmien suorittamia laskemia siitä, millä todennäköisyydellä oikeuden eteen tuotu henkilö syyllistyy uudestaan rikokseen. Algoritmien laskelmissa on huomioitu 137 erilaista muuttujaa, jotka ennustavat todennäköisyyttä, jolla rikollinen syyllistyy uuteen rikokseen, jää kiinni ja tulee tuomituksi. Ongelmaksi tässä muodostuu aineisto: uusimisasteen ajatellaan kertovan siitä, kuinka todennäköisesti henkilö tulevaisuudessa tekee rikoksen, mutta tietoa on kuitenkin vain rikoksista kiinnijääneistä ja tuomituksi tulleista, mikä tuottaa järjestelmällisen harhan. COMPAS-järjestelmä on kuitenkin vähentänyt tuomareiden henkilökohtaisten käsitysten merkitystä, mikä on johtanut johdonmukaisempiin tuomioihin.

Muuan englantilais-amerikkalainen tutkijaryhmä puolestaan tarkasteli tutkimuksessaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuja ja havaitsi, että tekoälytuomari ennusti 584:stä aiemmin tehdyistä ratkaisuista 79 prosenttia oikein. Tutkijoiden mukaan EIT:n päätökset olivat vahvemmin yhteydessä tapausten ei-oikeudellisiin seikkoihin kuin suoraan oikeudellisiin argumentteihin. Havainto tukee aiempia tuomioistuinten päätöksenteosta tehtyjä tutkimuslöydöksiä. Yksi luotettavampia päätösten selittäjiä oli niissä käytetty kieli.

Ihanteellinen tuomari on kuin kone, joka ei anna väsymyksen, omien tunteidensa, mieltymystensä tai näkemystensä vaikuttaa päätöksiin. Ihminen ei kuitenkaan ole kone. Rangaistuksen määräämisen ollessa yksi tärkeimmistä osavaiheista rikosprosessissa, algoritmeilla on suuri potentiaali apuvälineenä ratkaisujen tuottamisessa oikeusturvan sekä yhdenmukaisuuden näkökulmasta. Algoritmit eivät tule korvaamaan oikeudellista harkintaa ja perinteisiä tuomareita, mutta niillä tulee varmasti olemaan entistä tärkeämpi rooli rikoslainkäytössä. Rikokset ja tilannekohtaiset tekijät ovat aina uniikkeja, eikä kahta samanlaista tapausta ole olemassa. Algoritmit eivät kykene ottamaan huomioon kaikkia yksittäistapausten erityispiirteitä, minkä vuoksi tuomareiden on tehtävä varsinainen päätös. Kun algoritmien tulosten käyttö on ohjeellista, ja tuomarit hyödyntävät niitä oman harkintansa mukaisesti, säilyy päätöksenteossa inhimillinen puoli.

Ihminen laumaeläimenä tekee miten muutkin tekevät. Algoritmit tehostavat sekä yksilöllisyyttä että laumakäyttäytymistä paitsi helpottamalla sopivan, oikeudenmukaisen rangaistuksen määrittämistä, myös kertomalla, mitä yleensä samankaltaisista rikoksista tuomitaan rangaistukseksi. Vaikka algoritmeilla on omat rajoitteensa, ne voivat joka tapauksessa edistää rangaistuskäytännön yhtenäisyyttä. Kun tuomari tekee päätöksen algoritmiperusteisen suosituksen pohjalta, esimerkiksi se, milloin oikeudenkäynti pidetään tai millainen olo tuomarilla on kyseisenä päivänä, ei vaikuta niin todennäköisesti päätökseen. Algoritmit, jotka poistavat muun muassa vastaajan sukupuolen, etnisen taustan ja kotipaikan vaikutukset, poistavat harhaisuutta, joka liittyy ihmisten tekemiin päätöksiin.

Tuomareita avustavien algoritmien tulisi olla läpinäkyviä. On pyrittävä siihen, että tuomittavana oleva henkilö saisi tietoa ratkaisun taustoista. Perinteiset dataa hyödyntävät menetelmät, kuten esimerkiksi klassiset tilastomenetelmät, ovat yleensä melko läpi­näkyviä. Nämä ovat kuitenkin vaarassa unohtua tekoälykeskustelun lomassa. On muistettava, että tekoäly on vain yksi datan hyödyntämisen menetelmä muiden joukossa. Jo melko yksinkertaisilla kuvailevilla analyysimenetelmillä olisi mahdollista antaa tukea oikeudelliseen päätöksentekoon. Toisinaan jopa yksinkertaiset tilastolliset peukalosäännöt ovat likimain yhtä tarkkoja kuin monimutkaiset algoritmit. Tilastolliset peukalosäännöt toimivat parhaiten silloin, kun tavoitteet ovat selkeästi määriteltyjä ja kun dataa on tarjolla aiemmista ratkaisuista.

The role of law in securing resilience of water, energy and food systems

 

 

 

Kaisa Huhta, Antti Belinskij and Niko Soininen*

CLIMATE CHANGE, population growth and economic and technological development are significant challenges for natural resources management. Governing limited resources requires that the interlinkages between natural resource sectors are adequately acknowledged and addressed.

SUCH INTERLINKAGES are particularly clear between the water, energy and food sectors. Agriculture is the largest consumer of global freshwater. Water is also needed, for example, in the production of hydropower and biofuels and in the operation of solar panels. Energy is needed to ensure food production and water services, but some forms of energy production may also decrease land available for agriculture. Hence, decisions concerning one of these sectors do impact the functioning of others.

RESILIENCE REFERS to the ability of a system to adequately prepare for, and to recover from, shocks without losing its capacity to function.[1] It is particularly important for sectors such as water, energy and food. This is because, first, the uninterrupted availability of and access to these resources is irreplaceable to any society. Second, the potential butterfly effects between these sectors further emphasise the importance of safeguarding the functioning of water, energy and food systems.

RESILIENCE HAS a legal dimension. Law can either improve or impede the ability of a system to withstand disturbances and shocks. So how do we recognise a legal framework that improves the resilience of the water-energy-food nexus? First and foremost, the legal framework should adequately acknowledge the vulnerabilities of water, energy and food systems. Secondly, it should recognise interlinkages between these sectors in such a way that prevents a shock in one sector from paralysing the functioning of the others. Finally, a functional and effective legal framework should tackle the different time scales on which the water-energy-food security nexus operates. This means that a legal framework should be equipped to respond to sudden short-term disturbances as well as facilitate the long-term security in these sectors.

WHAT IS also needed is an adequate institutional and jurisdictional setup for co-operation and co-management of the sectors. For example, law governing electricity supply should acknowledge that a disruption will eventually affect food and water supply as well. Furthermore, law should not only facilitate responses to sudden shocks but also include tools to prevent such shocks in the longer term. In the water sector, for example, this would mean clear obligations concerning the investments needed to maintain functioning infrastructures.

THE ROLE of law in establishing and maintaining resilient water, energy and food systems is important but challenging. In an ideal situation, law supports and enhances the resilience of these sectors. However, law can also have the opposite effect if it emphasises predictability in a way that hinders adaptive reactions in shock situations. For example, rigid and static procedural rules may impede flexible and fast reactions to shock situations even if these rules are generally favourable to ensuring legal predictability and non-discriminatory practices. Furthermore, the societal, technical, economic and scientific uncertainties relating to the interlinkages between water, energy and food sectors make it challenging to balance predictability on the one hand and resilience of water, food and energy systems on the other. Nevertheless, the ability of law to maintain the resilience of these systems is a central element in safeguarding the water, energy and food security.

* The blog post is based on two recent articles supported by the Strategic Research Council’s Winland project (No 303628). The articles are:

  • Antti Belinskij, Niko Soininen and Kaisa Huhta, ‘Vesi-, ruoka- ja energiaturvallisuuden oikeudellinen resilienssi’ Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja (2017)
  • Antti Belinskij, Kaisa Huhta, Outi Ratamäki and Marko Keskinen, ’International Law and the Water-Energy-Food Security Nexus’ in Peter Saundry (ed.) Food-Energy-Water Nexus (forthcoming 2018).

[1] Walker, Brian, Gunderson, Lance, Kinzig, Ann, Folke, Carl, Carpenter, Steve and Schultz, Lisen, ‘A Handful of Heuristics and Some Propositions for Understanding Resilience in Social-Ecological Systems’, 11 Ecology & Society (2006), p. 14.

Why multilateralism matters

 

 

 

Moritz Wüstenberg

Junior Researcher, Energy Law

LIBERAL TRADE has faced growing resentment from several directions in recent years. The decision by the United Kingdom to withdraw from the European Union following a 2016 referendum has affected both businesses and individuals. On the other side of the Atlantic, the 2016 election of President Trump was built on a campaign of protectionism and threats to multilateral trading rules. Disrupting the international trading system in order to realise an “America first” policy or to cast of the shackles of the European Union raise concerns and questions. In addition to creating economic benefits, trade on multilateral terms has for centuries been recognized as a key tool for maintaining peaceful relations between nations. If multilateralism fails, how will this impact geopolitics? Some exceptions, such as those allowing for closer cooperation without infringing on the multilateral rights, are sanctioned by the multilateral rules of the WTO and their use is on the rise. Is an increase in the use of exceptions to multilateralism a cause for concern?

THE REDUCTION of tariffs has been achieved through several rounds of negotiations under auspices of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) in the wake of the Second World War. The outcome these means that trade in goods today is nearly tariff free. A key ingredient for the success of the GATT negotiations was the Most-Favoured Nation (MFN) clause, through which tariff concessions negotiated between some Members were multilateralized to all on a non-discriminator basis. In tandem with trade liberalization the global economy witnessed rapid growth of income, creating wealth for those taking part in the process. The driver of this growth has been argued to have been the virtuous cycle in which tariff cuts led to increased trade, which in turn led to more income which yet again enabled tariff cuts. Today, the MFN clause remains a cornerstone of the World Trade Organization Agreements (WTO) with only few exceptions to it.

PREFERENTIAL TRADE Agreements, such as the European Union, NAFTA or the CETA, that offer deeper liberalization to its Members, but do not raise tariffs or other barriers to trade vis-à-vis those WTO Members that are not part of the pact, form the most important exception to the MFN obligation. In general, the preconditions for deviations from the MFN principle are threefold: transparency (the requirement to notify), commitment to regional trade liberalization (the requirement that PTA´s cover all trade between parties) and neutrality in relation to non-parties. The number of PTA´s has grown rapidly in the past decades, leading to concerns on the erosion of multilateralism. This echoes also the broader discussion on the fragmentation of international law, ongoing for more than a century.

THE POSITIVE economic effects that can be achieved through liberal trading policies have been evident in both Great Britain in the 19th century as well as the United State in the 20th century. The repeal of the Corn Laws in 1846 ended a period of mercantilism in place since 1815 and pushed Great Britain into prosperity by embracing free trade, even on unilateral terms. The underlying theory was and remains that gains can be made by specializing in the production of certain products and then exchanging these for products that others produced efficiently. Free trade would eventually lead to an efficient outcome as nations produced those goods which they could produce most efficiently. With its bet on free trade, Great Britain would be the leading economic power of the 19th century.

SUCCESFUL POST-WAR settlements, at least since the 1648 Peace of Westphalia, have specifically recognized the relevance liberal trade has for the maintenance of peaceful relations. Are the mostly peaceful relations since the Second World War under threat from the rattling of trade sabres? While it is unlikely that neither the protectionist policies of the United States or the withdrawal of the United Kingdom from the EU will have any imminent effect on peaceful relations between nations, the stakes are high. Throughout recent history, liberal trade has functioned as an assurance against armed conflict and, conversely protectionism has preluded conflict.

A RECENT investigation on the effect of aluminium and steel imports (Section 232 investigation) on the US economy concluded that these have a negative effect on the National Security and can therefore be “adjusted”. Against a backdrop of several options to protect the domestic industries, President Trump chose to raise duties on imports from all countries including Canada and the European Union. Calls for retaliation were immediate, reflecting the conception that the measures of the United States are unjustified.

NATIONAL SECURITY exceptions are found in most trade agreements, including the WTO agreements. The US seems to have prepared to make use of this exception by broadening the traditional interpretation of national security beyond national defence to include also economic security in the aluminium and steel investigation. The apparent reason behind this interpretation is an attempt to rely on a little used MFN exception of the GATT (Article XXI) that allows WTO Members to take `any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests`. While there are qualifications for the use of Article XXI, it is in effect self-judging it suffices that the measures taken are considered necessary by the state taking them. Invoking this article without due cause could be the straw that breaks the camel´s back, undermining the effectiveness of the multilateral framework and causing other nations to retaliate by also invoking Article XXI to justify their trade restrictive measures.

THE POLITICAL “TRILEMMA” is how the economist Dani Rodrik has described the problem facing international economic integration. Nations have to make a choice between two of three lines of policy: international economic integration, the nation-state and mass politics. Should international economic integration be maintained, either the nation-state or mass politics have to be sacrificed. With both America and the United Kingdom choosing the nation-state and mass politics over integration, only time will tell if history will repeat itself with trade protectionism flowing into geopolitical tensions.

DEEPER COMMITMENT to free trade without diminishing the rights of WTO Members is at the core of the Preferential Trade Agreement exceptions to MFN treatment. Negotiation with fewer nations enables faster decision making and makes it possible to overcome the foot-dragger effect which the consensus based rules of the WTO can have. Consequently, PTA can be seen as a building block as opposed to a stumbling block for multilateralism. Moves toward unilateralism as witnessed in the US aluminium and steel investigation, on the other hand can be considered conflicting with multilateralism. It remains to be seen if trade-politics convert to geo-politics and, more ominously, trade wars morph into real wars.

This blog is based on the author’s recent publication ´Back to the future: MFN treatment in an era of protectionism´ in the Nordic Journal of International Law. This publication reviews the development of the Most-Favoured Nation clause in light of historical events and analyses its importance in trading relations today.

 

Tietosuojalainsäädännön päivitys ja kansallinen täytäntöönpano sakkaavat

 

 

 

Tomi Voutilainen

Kirjoittaja toimii informaatio-oikeuteen erikoistuneena julkisoikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa.

TIETOSUOJASÄÄNTELYN PÄIVITTÄMINEN

Euroopan unionin yleistä tietosuoja-asetusta (EU) 2016/679 aletaan soveltaa 25.5.2018. Asetus on herättänyt paljon keskustelua ja väärinkäsityksiäkin sääntelyyn tulevista muutoksista. Epätietoisuus on ruokkinut myös markkinatoimijoita myymään asiantuntijapalveluitaan ja tuotteitaan uudistuksen nimissä niin yksityiselle kuin julkiselle sektorille. Epätietoisuutta hyväksi käyttäen yritykset ovat lähestyneet muun muassa kuntia tarjoamalla niille olemassa olevien ohjelmistojen uusia, tietosuoja-asetuksen vaatimukset täyttäviä, versioita maksua vastaan. Näissä tapauksissa olen kuntia kuitenkin kehottanut selvittämään, mihin yritykset ovat alun perin sitoutuneet, kun ne ovat tarjonneet tarjouskilpailuissa ohjelmistoaan kunnalle. Monessa yrityksessä ja myös viranomaisessa nimittäin unohdetaan, että viranomaisten tietojenkäsittelyyn vaikuttaa myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999, julkisuuslaki), jossa on säädetty hyvästä tiedonhallintatavasta. Julkisuuslaki pitää sisällään osana hyvää tiedonhallintatapaa tietoturvallisuudesta huolehtimisen velvollisuuden. Valtionhallintoa koskee vielä erikseen tietoturva-asetus (681/2010). Jos viranomainen on noudattanut julkisuuslain 18 §:ssä ja henkilötietolain 32 §:ssä säädettyjä vaatimuksia ja huomioinut nämä hankinnoissaan, ei ole mitään syytä, että tietosuoja-asetuksen nimissä viranomaisten pitäisi alkaa päivittämään ohjelmistojaan, ellei ohjelmiston toimittaja ole laiminlyönyt sopimukseen perustuvan velvollisuuden huolehtia ohjelmiston ja siihen sisältyvien tietojen asianmukaisesta suojaamisesta. Sen sijaan tietosuoja-asetuksen vuoksi hankintasopimukset on joiltakin osin päivitettävä vastaamaan asetuksen yksityiskohtaisia vaatimuksia.

Peruslähtökohdiltaan henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn vaatimukset eivät muutu tietosuoja-asetuksessa siitä, mitä ne ovat olleet Suomessa jo vuoden 1988 alussa voimaan tulleessa henkilörekisterilaissa (471/1987) ja sittemmin vuoden 1999 puolivälissä henkilötietolailla (523/1999) säädetyissä vaatimuksissa.

Tietosuoja-asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä monet markkinatoimijat ovat käyttäneet asiantuntijapalvelujen ja tuotteiden markkinoinnin keihäänkärkenä tietosuoja-asetuksessa säädettyä hallinnollisen sakon uhkaa. Tässäkin asiassa aktiivinen viranomaisviestintä olisi voinut leikata terävimmän kärjen näiltä markkinointipuheilta, jotka ovat aiheuttaneet myös väärinkäsityksiä monien rekisterinpitäjien toiminnassa tietosuoja-asetuksen sisällöstä.

Tietosuoja-asetuksen tuomien muutoksien viestinnässä onkin varmistettava, että muutokset kuvataan selkeästi niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoille rekisteröityjä unohtamatta. Epätietoisuus lisää väärinkäsitysten riskiä, joka sekin voi olla tietosuojan toteuttamisen kannalta riski. Epätietoisuus lisää myös tarpeettomien investointien tekemistä, jos ei ole selvää, miten nykyinen toimintaympäristö vastaa tietosuoja-asetuksen asettamia vaatimuksia. Jos investointeihin on tarve, tarkoittaa se monesti sitä, ettei organisaatio ole toiminut tähänkään asti voimassa olevien säännösten mukaisesti.

Muutoksista viestimisessä avainasemassa ovat henkilötietojen suojaa koskevan yleissääntelyn valmistelusta vastaava oikeusministeriö ja täytäntöönpanoon keskeisesti osallistuva tietosuojavaltuutetun toimisto. Tässä suhteessa onkin vielä paljon tehtävää. Viranomaisten tulisi keskittyä viestinnässään jatkossa avoimeen, vuorovaikutteiseen ja ymmärrettävään viestintään tietoverkossa maksullisten koulutusten sijaan. Nyt tätä viestintää on tehty muiden kuin asiasta vastuussa olevien viranomaisten toimesta muun muassa nk. VAHTI-työnä ja vapaaehtoistyönä harrastuspohjalta.

Moderniin ja hyvän hallinnon vaatimukset täyttävään sääntelyn täytäntöönpanoon kuuluu aktiivinen viestintä sääntelyn muutoksista niin rekisterinpitäjille, henkilötietojen käsittelijöille kuin rekisteröidyillekin. Tämä on erityisen merkityksellistä silloin, kun sääntelymuutoksilla on perusoikeuskytkentä, kuten tietosuoja-asetuksen sääntelyllä. Luonnollisesti riittävä ja asianmukainen viestintä edellyttää riittävää ja asiansa osaavaa resursointia. Lainsäädännön arviointineuvosto kiinnitti tietosuojalakiehdotusluonnosta koskevassa 8.2.2018 päivätyssä lausunnossaan huomiota siihen, että viranomaisilla tulee olla riittävät resurssit ohjeistuksen antamiseen näin kattavassa uudistuksessa. Neuvoston mukaan ei ole tarkoituksenmukaista, että viranomaisten rooli painottuu seuraamusten käsittelyyn, jos resurssit ohjeistamiseen eivät ole riittäviä.

SUOMALAINEN RASKAAN SÄÄNTELYN TIETOSUOJAMALLI

Suomessa henkilötietojen suojaa koskeva perusoikeussäännös sisältyy yksityiselämän suojaa koskevaan perustuslain 10.1 §:n säännökseen, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta linjasi 1990-luvun lopulla henkilötietojen suojan kannalta tärkeät laintasoiseen sääntelyyn sisällytettävät sääntelykohteet lausunnoissaan PeVL 14/1998 vp ja 25/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan linjauksen mukaan henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset, tietojen luovutettavuus, tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva. Lisäksi perustuslakivaliokunta on edellyttänyt sääntelyn kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta lain tasolla. Vuonna 2002 sääntelyvaatimuksiin lisättiin myös teknisestä käyttöyhteydestä sääntely (PeVL 12/2002 vp). Nämä vaatimukset ovat johtaneet siihen, että Suomessa henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä on 700–800 eri säädöksessä. Esimerkiksi teknisestä käyttöyhteydestä on säädetty yli 200 eri säännöksessä.

Sääntelymalli on johtanut monissa tilanteissa kaksinkertaiseen sääntelyyn, jossa toisessa säännöksessä on säädetty viranomaiselle tai muulle toimijalle tiedonsaantioikeus ja toiseen säännökseen on säädetty viranomaiselle oikeus luovuttaa tietoja niille, joilla on olemassa tiedonsaantioikeus. Perustuslakivaliokunta onkin useaan kertaan kritisoinut tällaista sääntelymallia, joka tosin johtuu osittain perustuslakivaliokunnan sääntelymallia koskevista vaatimuksista ja osittain heikosta lainvalmistelun koordinoinnista ministeriöiden välillä. Valiokunnan mielestä tällainen kaksinkertainen sääntely johtaa raskaaseen sääntelyrakenteeseen ja on omiaan synnyttämään tulkintaongelmia. Tällainen raskas sääntely ei ole kuitenkaan valiokunnan mukaan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista (PeVL31/2017 vp, PeVL 71/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn epäselvyyteen, raskauteen ja monimutkaisuuteen (PeVL 31/2017 vp, PeVL 46/2016 vp ja PeVL 71/2014 vp).

Yleislainsäädännön tasolla ylimmät laillisuusvalvojat ovat niin ikään kiinnittäneet huomiota tiedonsaantioikeuksia ja henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn epäkohtiin. Laillisuusvalvonnassa tällaista sääntelymallia on pidetty oikeudellisesti vaikeaselkoisena (AOK 441/1/2015, 4.11.2016).  Julkisuuslain ja henkilötietolain sääntelyä on myös luonnehdittu luuppimaiseksi (EOA 1473/2016, 18.9.2017).

Viimeaikoina perustuslakivaliokunta onkin tuonut esiin mahdollisuuden arvioida henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelymallia uudelleen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan estettä ei ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös asianmukaisesti laaditulla yleisellä Euroopan unionin asetuksella tai kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (PeVL 1/2018 vp, PeVL 49/2017 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 5/2017 vp, PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan vielä ottanut kantaa siihen, miltä osin sääntelymallia voitaisiin uudistaa.

Perustuslakivaliokunnan viimeaikaisissa kannanotoissa viestitään, että sääntelymallia koskeva arviointi on mahdollista tehdä vasta, kun yleisen tietosuoja-asetuksen sallimaa kansallista liikkumavaraa käytetään oikeusministeriössä valmisteilla olevassa tietosuojalaissa ja kun sen perustuslain mukaisuutta arvioidaan valiokunnassa (PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut muun muassa erään lakiehdotuksen jatkokäsittelyssä, että siinä olisi ollut syytä tarkoin selvittää tietosuoja-asetuksen ja sitä täydentävän kansallisen yleislain mahdollistama tai edellyttämä täydentävän erityissääntelyn tarve (PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että ennen kuin kansallista erityislainsäädäntöä voidaan kehittää, tulisi valtioneuvoston antaa yleislakia koskeva esitys (PeVL 1/2018 vp, PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut tuoreessa lausunnossaan, että perustuslain 10.1 §:ssä ja EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa perus- ja ihmisoikeutena turvatun henkilötietojen suojan toteuttaminen ei voi enää jatkossa perustua nykyisen sääntelymallin varaan. Sitä vastoin henkilötietojen suojan toteuttaminen tulisi jatkossa ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislain nojalla. Tähän liittyen tulisi välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi (PeVL 2/2018 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunnoista onkin muotoutumassa pikku hiljaa viesti lainvalmisteluun. Henkilötietojen suojaa koskeva sääntelymalli on uudistettava. Jotta perustuslakivaliokunta voi arvioida sääntelyyn liittyvää mallia perustuslain 74 §:ssä tarkoitetulla tavalla, tulisi valtioneuvoston valmistella kansallinen yleislaintasoinen lainsäädäntö, jonka perusteella kokonaisarviointi voidaan tehdä perustuslakivaliokunnassa. Muotoutumassa oleva linjaus tarkoittaa, että pyrkimykset sääntelyn sujuvoittamisesta, turhien normien purkamisesta ja hallinnollisen taakan keventämisestä ovat mahdollisia toteuttaa tietojenkäsittelyä ja tiedonhallintaa koskevassa sääntelyssä, kunhan eduskuntaa tuodaan käsiteltäväksi asianmukaisesti ja selkeästi laadittu yleislaki tai yleislait henkilötietojen käsittelyn perusteista siltä osin kuin sille on tarvetta kansallisessa lainsäädännössä tietosuoja-asetuksen lisäksi.

Tällä hetkellä kuitenkin sääntelymallin kehittäminen on varsin sekavaa ja sitä on tehty viimeisen puolen vuoden aikana oikeusministeriön suojissa ilman avointa valmistelua. Epäselvä sääntelyn kehittämistä koskeva tilanne kulminoitui valtiovarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 20/2017 vp), jossa todettiin, että perustuslakivaliokunnan peräänkuuluttamaa kattavaa arviointia erityislaissa olevasta sääntelytarpeesta ei ole mahdollista vielä tehdä. Valiokunnan mukaan riittävät edellytykset syntyvät vasta, kun kansallista yleislakia koskeva esitys on annettu ja EU:n tietosuoja-asetuksesta on saatu auktoritatiivisia tulkintoja. Valiokunta jäi siten odottamaan paitsi kansallista yleislakia henkilötietojen suojasta, mutta myös varsin poikkeuksellisesti ilmaistuina auktoritatiivisia tulkintoja tietosuoja-asetuksesta. Eduskunnassa on siten jääty nyt odottelemaan tietosuoja-asetuksen tulkintoja, joita muotoilevat unionin tuomioistuin sekä tietosuoja-asetuksen säädetty Euroopan tietosuojaneuvosto. Näiltä osin kansallinen lainsäädäntövaltaa käyttävä eduskuntamme on ajautunut tilanteeseen, jossa ei ole selvää, miten Suomeen luotu raskas, monimutkainen ja kaksinkertainen sääntelymalli on purettavissa.

KANSALLINEN TIETOSUOJA-ASETUKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELU

Kansallista henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön yhteensovittamista on pohdittu oikeusministeriön asettamassa nk. TATTI-työryhmässä, jossa ensivaiheessa valmisteltiin myös kansallisen tietosuojalain luonnosta. Työryhmä julkaisi mietintönsä kesäkuussa 2017 ja se ei ollut yksimielinen. Lakiehdotuksen luonnos sai useilta toimijoilta kriittistä palautetta lausunnoissa, kuten Itä-Suomen yliopistolta.

Tietosuojalakia on nyt jatkovalmisteltu hieman alle puolen vuoden ajan oikeusministeriössä virkatyönä ilman avointa jatkovalmistelua. Tietosuojalain luonnoksesta on kuitenkin saatavissa julkinen 18.1.2018 päivätty versio, joka on toimitettu lainsäädännön arviointineuvostolle. Tältä osin on syytä huomata, että luonnos on vasta jatkovalmistelussa tehdyn virkatyön tulos eikä hallituksen esitys. Siten seuraavassa esitetty arviointi perustuu vain luonnosvaiheessa olevaan asiakirjaan eikä viralliseen esitykseen, vaikka se on ollut toisessa viranomaisessa lausuttavana.

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi varsin kriittisen lausuntonsa tietosuojalain luonnoksesta 8.2.2018. Arviointineuvosto katsoi, että luonnoksessa on merkittäviä puutteita. Neuvoston mukaan ilman puutteellisuuksien korjaamista on vakavasti harkittava, voiko hallituksen esitystä antaa eduskunnalla käsiteltäväksi. Neuvoston mukaan luonnoksen pohjalta ei todennäköisesti pysty muodostamaan riittävää ja perusteltua käsitystä esityksestä, eikä sen taloudellisista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista. Arviointineuvosto totesi, että luonnos on osin vaikealukuinen. EU:n tietosuoja-asetuksen soveltajakunta on laaja, jolloin lakia soveltavat lähinnä muut kuin asiantuntijat. Neuvoston mukaan tämän vuoksi täytäntöönpanoa koskevan lain tulisi olla erityisen selkeä.

Arviointineuvoston havainto luonnoksen vaikealukuisuudesta on merkityksellinen perusoikeuksien toteuttamisen kannalta katsottuna. Perustuslakivaliokunta on toistuvasti todennut, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (PeVL 2/2018 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 45/2016 vp). Tietosuojaa koskeva sääntely kuuluu väistämättä tällaiseen erityistä selkeyttä edellyttävään sääntelyyn.

Tältä osin arviointineuvoston kritiikki on otettava lakiehdotuksen jatkovalmistelussa vakavasti huomioon. Tietosuojalain 18.1.2018 luonnos pitää sisällään sellaisia säädöstekstiluonnosten muotoiluja aivan kuin ne olisivat käännöksiä jonkin muun maan säädöstekstistä. Lisäksi säännöksissä on epäselvyyttä lisääviä sisäisiä ristiinviittauksia. Ongelmaa sääntelyn epäselvyydestä lisää tietosuoja-asetuksen suomenkielinen virallinen versio, joka on monin paikoin vaikealukuinen ja pitää sisällään huonoa suomen kieltä. Lisäksi tietosuoja-asetuksen virallisessa käännöksessä on selkeitä virheiltä vaikuttavia epäloogisuuksia suhteessa esimerkiksi englannin- ja ruotsinkielisiin käännösversioihin. Suomi on yksi Euroopan unionin virallisista kielistä ja sääntelyltä, joka on suoraan sovellettavaa oikeutta Suomessa, tulee edellyttää käännöstyöltä hyvän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimusta jo perusoikeuksien toteuttamisenkin kannalta katsottuna.  Nyt tässä on selkeästi parantamisen varaa.

Useissa ministeriöissä on tehty myös valmistelua kansallisen erityislainsäädännön sovittamisesta tietosuoja-asetuksen kanssa. Osa näistä valmistelluista lakiehdotusluonnoksista on ollut jo lausunnoillakin. Monissa luonnoksissa muutokset ovat varsin pieniä ja niissä pyritään tekemään viittauksia tietosuoja-asetukseen ja kansalliseen tietosuojalakiin. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut kriittisesti myös tällaisiin informatiivisiin viittaussäännöksiin (PeVL 49/2017 vp). Ministeriöissä tehty työ jääneekin nyt odottelemaan kevääksi, että kansallinen tietosuojalaki on käsitelty eduskunnassa. Tämä tarkoittaa sitä, että 25.5.2018 Suomessa ei ole täysin sovitettua lainsäädäntöä tietosuoja-asetuksen kanssa.

Koska näyttää siltä, että laaja sääntelyyn kohdistuva päivitystyö ei ole edennyt mallisuoritukseen, onkin syytä vakavasti harkita tietosuoja-asetuksen kansallisen valmistelun ja täytäntöönpanon riippumatonta jälkiarviointia kansallisen lainvalmistelun sekä siihen selkeästi kaivattavan valtioneuvostotasoisen hankejohtamisen kehittämiseksi. Jälkiarvioinnin tulokset voisivat tehostaa muutenkin EU-sääntelyn kansallisia täytäntöönpanotoimia laajemmin ja yleisellä tasolla. Esimerkiksi hankintalainsäädännön uudistaminenkin viivästyi vuonna 2016 täytäntöönpanotoimien hitauden vuoksi.

PARANNUKSIA TIETOSUOJALAKILUONNOKSEEN, MUTTA KEHITETTÄVÄÄKIN LÖYTYY VIELÄ

Tietosuojalain 18.1.2018 luonnos on muuttunut monin osin siitä, mitä se oli kesällä lausuntokierroksella. Lausunnoissa annettu palaute on otettu huomioon lakiehdotuksen jatkovalmistelussa. Tammikuun versiossa ehdotetaan, ettei hallinnollista seuraamusmaksua voisi määrätä valtion viranomaisille, kunnallisille viranomaisille, itsenäisille julkisoikeudellisille laitoksille, eduskunnan virastoille eikä tasavallan presidentin kanslialle. Säännösehdotus rajaisi viranomaistoiminnan liittyvän henkilötietojen käsittelyn pääosiltaan pois hallinnollisten seuraamusmaksujen piiristä perustelluista syistä, kuten monissa lausuntokierroksella annetuissa lausunnoissa esitettiin. Rajaus koskee nimenomaan viranomaisia eikä suinkaan kaikkea julkisen hallinnon toimintaa. Hyvä näin.

Sääntelyyn jää kuitenkin rakenteellisia ongelmia. Esimerkiksi hallinnollista seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos on kulunut yli kymmenen vuotta siitä, kun rikkomus tai laiminlyönti on tapahtunut. Vanhentumisaika on varsin pitkä, kun otetaan huomioon, että rikosoikeudellisessa järjestelmässä henkilötietoihin kohdistuvat rikokset vanhenevat kahdessa vuodessa ehdotettavana olevana tietosuojarikoksena (nykyisin vielä henkilörekisteririkos). Viranomaisissa henkilötietojen käsittelyyn liittyviä rikoksia on ehtinyt vanhentumaan monesti henkilörekisteririkoksina, mutta syytteitä on nostettu tästä huolimatta vielä virkavelvollisuuden rikkomisesta, jossa vanhentumisaika on viisi vuotta. Nyt Suomeen ollaan luomassa järjestelmä, jossa rekisterinpitäjään tai henkilötietojen käsittelijään voidaan kohdistaa hallinnollinen seuraamusmaksu 10 vuoden vanhentumisajalla, kun tietosuojarikos vanhenee kahdessa vuodessa ja virkarikoksenakin viidessä vuodessa. Vanhentumisajoissa onkin havaittavissa jonkinasteista epäsuhtaa, jota tulisi vielä erikseen perustella lakiehdotuksen valmistelussa. Perustuslakivaliokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 28/2014 vp ja PeVL 9/2012 vp).  Perustuslakivaliokunta on hallinnollisten seuraamusten yhteydessä todennut, että sääntelyn tulee olla täsmällistä ja hyväksyttävää, ja seuraamuksen tulee olla oikeassa suhteessa tekoon. Lisäksi järjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (PeVL 23/1997 vp, PeVL 56/2014 vp, PeVL 61/2014 vp).

TIETOSUOJALAUTAKUNTA LAKKAA, MUTTA UUSI ILMEISEN TARPEETON LAUTAKUNTA TULEE TILALLE

Tietosuojasääntelyn päivittämisen yhteydessä tietosuojalautakunta menettää tarpeellisuutensa, joskin sen rooli on jäänyt viimeisen 15 vuoden aikana varsin marginaaliseksi ja näkymättömäksi muutenkin. Tietosuojalautakunnan toiminnasta ei saanut tällä vuosikymmenellä useaan vuoteen tietoja, koska se jätti ratkaisunsa julkaisematta. Ratkaisuista tiedottamatta jättäminen on sekin ongelma julkisuuslain 20 §:n kannalta katsottuna. Sittemmin ratkaisuja on julkaistu jälkikäteen muutamalta vuodelta.

Tietosuojasääntelyn päivittämisen yhteydessä ei näytetä haluavan luopua lautakunnasta, vaan lakiehdotusluonnos sisältää ehdotuksen asiantuntijalautakunnasta, jonka tehtävänä olisi tietosuojavaltuutetun pyynnöstä antaa lausuntoja henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä merkittävistä kysymyksistä. Luonnoksen perustelujen mukaan ”asiantuntijalautakunta olisi tietosuojavaltuutetun toimistoon kuuluva toimiston sisäinen asiantuntijaelin, joka antaisi lausuntoja tietosuojavaltuutetun pyynnöstä henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä”. Lisäksi luonnoksen mukaan asiantuntijalautakunnalla ei olisi muodollista päätösvaltaa.

Lakiehdotuksen mukaan lautakunnan jäseniin sovellettaisi rikosoikeudellista virkavastuuta. Lautakunnan jäsenet toimivat palkkiota vastaan. Lautakunnan nimittäisi kolmeksi vuodeksi kerrallaan valtioneuvosto. Asiantuntijalautakunta voisi kuulla ulkopuolisia asiantuntijoita. Siis lakiehdotusluonnoksen mukaan lautakunnan jäsenet olisivat virkavastuussa lautakunnan antamista lausunnoista, jotka eivät olisi oikeudellisesti sitovia, vaan tietosuojavaltuutettua konsultoivia. Lautakunnalla ei olisi edes muodollista päätösvaltaa, joten virkavastuun kantaminenkin taitaa jäädä lautakunnassa muodolliseksi.

Ehdotus asiantuntijalautakunnasta on vähintäänkin epämääräinen ja herättää kysymyksiä siitä, kenen intressejä tällaisella ehdotuksella lautakunnasta ajetaan. Lautakunnan toiminta olisi täysin riippuvaa siitä, olisiko tietosuojavaltuutetulla asioita, joista hän näkisi tarpeelliseksi pyytää lautakunnalta lausuntoa. Lakiehdotusluonnoksen mukaan lausuttavan asian tulisi olla merkittävä. Lakiehdotusluonnos pitää sisällään mahdollisuuden, että tietosuojavaltuutettu voi käyttää myös ulkopuolisia asiantuntijoita, joten tietosuojavaltuutettu ei jää tehtäviään suorittaessaan asiantuntijalautakunnan varaan, vaikka tietosuojavaltuutetun toimistosta ei löytyisi asiantuntemusta jonkin alan erityiskysymyksiin. Lisäksi on otettava huomioon, että tietosuoja-asetukseen liittyviä merkittäviä tulkintakysymyksiä käsittelee Euroopan tietosuojaneuvosto, jonka kanssa lautakunnan toiminta ei voi olla rinnakkaista. Tämäkin rajaa lautakunnan mahdollisuuksia toimia.

Jos luonnoksessa esitetty ehdotus etenee, Suomessa ei liene toista ilmeisen tarpeetonta lautakuntaa. Lainsäädännössä on säädetty paljon erilaisia lautakuntia. Muualla säädetyt lautakunnat ovat pääosin itsenäisiä viranomaisia, jotka tekevät oikeudellisesti merkityksellisiä ratkaisuja etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyen. Muutama lainsäädännössä oleva lautakunta muistuttaa tosin enemmän neuvottelukuntaa, kuten oikeusministeriön yhteydessä toimiva turvallisuusselvitysasioiden arviointikriteerilautakunta. Ehdotettavan lautakunnan tehtävä rajautuisi lausuntojen antamiseen ja ne eivät sitoisi ketään – ei edes tietosuojavaltuutettua, joka voisi pyytää lausuntoja myös muilta asiantuntijoilta.

Lautakunnan perustamisen ehdottaminen edellyttäisi avointa keskustelua sen tarpeellisuudesta sekä siitä, mistä tällainen idea lautakunnan perustamisesta on peräisin ja kenen intressissä. Tietosuojavaltuutetun toimistolla on jo usealla alalla toimivia asiantuntijaverkostoja. Tässä asetelmassakin asiantuntijalautakunta vaikuttaa olevan syntyvä käenpoikanen. Asiantuntijalautakunta lienee vasta idea-asteella, joten sen tarpeellisuutta on syytä pohtia vielä huolellisesti ennen sen sisällyttämistä varsinaiseen hallituksen esitykseen tarkempine perusteluineen.

Tarpeeton sääntely kannattaa pitää myös mielessä erilaisia muita viittaussäännöksiä pohdittaessa tietosuojalakiin. Niitäkin luonnoksessa näytti olevan useita. Kansallisen yleislainsäädännön kehittämistä tulee jatkaa myös 25.5.2018 jälkeen, jotta henkilötietojen suojaa koskevaa erityislainsäädäntöä voidaan purkaa ja sääntelyä selkeyttää yleislainsäädännön tasolla. Tietosuojalaki ei vielä kaikilta osin palvele näitä tavoitteita.

Luonnos uudeksi laiksi eläinten hyvinvoinnista – mikä muuttuu vai muuttuuko mikään?

 

 

 

Tarja Koskela

Kirjoittaja työskentelee rikos- ja prosessioikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.

MAA- JA METSÄTALOSUMINISTERIÖ aloitti eläinsuojelulain kokonaisuudistuksen valmistelun vuonna 2010. Luonnos laiksi eläinten hyvinvoinnista valmistui joulun alla 2017. Ehdotetun lain tavoitteeksi on kirjattu halu uudistaa eläinten hyvinvointia koskeva sääntely vastaamaan nyky-yhteiskunnassa vallitsevaa käsitystä eläinten asemasta ja suojelutarpeesta. Tavoite vastaa kansalaisten tahtoa; eurobarometrin mukaan yli 90 % suomalaisista pitää eläinten hyvinvointia itselleen tärkeänä. Luonnoksessa on joitain kannatettavia ja joitain eläinten kannalta erittäin huonoja säännöksiä. Kokonaisuutena arvioiden luonnos on keskeneräinen eikä se yllä tavoitteeseensa. Lisäksi luonnos on osin ristiriitainen; ensiksi todetaan mikä on eläinten hyvinvoinnin kannalta välttämätöntä ja tarpeen, mutta sen jälkeen eläinten hyvinvointi syrjäytetään taloudellisten ja tuotannollisten syiden vuoksi. Ongelmana on myös se, että perustelutekstin mukaan moni säännös on vain julistuksenomainen maininta.

UUDEN LAIN tarkoituksena on lisätä eläinten kunnioitusta ja hyvää kohtelua. Luonnoksen mukaan eläimiä on pyrittävä suojelemaan niiden hyvinvoinnille aiheutuvilta haitoilta parhaalla mahdollisella tavalla. Eläimen kunnioitus toteutuu luonnoksen mukaan käytännössä pääosin toimilla, jotka edistävät eläinten hyvinvointia. Tästä huolimatta hyväksytään esimerkiksi maidontuotantoa varten pidettävien lehmien ja hiehojen jatkuva paikoilleen kytkeminen sekä emakoiden ja ensikoiden pito porsitushäkissä taloudellisista ja tuotannollisista syistä. Lain tarkoitusta vastaan puhuu myös mahdollisuus tarjota eläimille juotavaa vain sopivassa määrin sen sijaan, että eläimillä olisi mahdollisuus juoda aina silloin kun tuntevat siihen tarvetta.

MAAKUNNAT VASTAISIVAT luonnoksen mukaan eläinten hyvinvoinnin valvonnasta. Poliisin nykyiseen rooliin eläinsuojeluviranomaisena ei ehdoteta muutoksia. Tätä ei tarkemmin perustella. Poliisi toimisi siten eläinsuojeluasioissa edelleen kaksoisroolissa: eläinsuojeluviranomaisena ja esitutkintaviranomaisena. Lisäksi poliisi toimii virka-apua antavana viranomaisena. Käytännössä poliisi toimiikin eläinten hyvinvointiin liittyvissä asioissa eläinlääkärille virka-apua antavana viranomaisena ja esitutkintaviranomaisena. Poliisin kaksoisroolia ei voida pitää tyydyttävänä. Valvontaviranomaisen rooli tulisi keskittää vain yhdelle viranomaiselle, eläinlääkärille. Poliisin tarvetta toimia eläinten hyvinvointia valvovana viranomaisena on aikaisemmin perusteltu sillä seikalla, että valvontatehtäviä voi tulla myös virka-ajan ulkopuolella, jolloin virkaeläinlääkärit eivät ole käytettävissä kiireellisissä eläinsuojeluvalvontatehtävissä. Koska valvonta uudessa laissa esitetään ulotettavaksi myös virka-ajan ulkopuolelle, peruste ei enää ole relevantti. Poliisin peruskoulutukseen ei tällä hetkellä edes sisälly eläinten hyvinvointisäännösten opetusta. Myös EU:n valvonta-asetus edellyttää valvontaa suorittavilta viranomaisilta soveltuvaa pätevyyttä ja koulutusta. Samoin valvonta-asetus edellyttää valvonnan koordinointia, mikäli valvonta on hajautettu eri viranomaisille. Luonnoksesta tällainen valvonnan koordinointi maakunnan ja poliisin kesken puuttuu.

ELÄINTENPITOKIELLON VALVONNAN sääntely puuttuu nykyisin voimassa olevasta eläinsuojelulaista, mikä on ollut omiaan heikentämään eläinsuojeluvalvonnan tehokkuutta. Viranomaisen keskuudessa on myös ollut epätietoisuutta siitä, kenen tehtäviin eläintenpitokieltojen valvonta kuuluu. On kannatettavaa, että luonnoksen mukaan valvontaa voi jatkossa suorittaa myös ilman epäilyä pykälässä luetelluissa paikoissa ja eläintenpitokiellon valvomiseksi. Ongelmalliseksi valvonnan tekee kuitenkin se, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävässä tilassa tehtävä tarkastus edellyttää jatkossakin epäilyä eläinten hyvinvointisäännösten rikkomisesta. Tämä ei tehosta toivotulla tavalla valvontaa lemmikkieläinten osalta. Lemmikkieläimiä koskevan eläintenpitokiellon valvonta jäisi edelleen sen varaan, että ensin viranomaisen tietoon pitää tulla epäily eläintenpitokiellon rikkomisesta. Tilannetta ei voi pitää lain tarkoituksen ja tavoitteiden eikä valvonnan uskottavuuden näkökulmasta hyväksyttävänä.

VALVONTAVIRANOMAISEN ILMOITUSVELVOLLISUUTTA esitetään luonnoksessa poliisille toisin kuin voimassa olevassa eläinsuojelulaissa. Tällä hetkellä valvontaviranomaisilla ei ole harkintavaltaa sen suhteen, tekevätkö he epäillystä eläimeen kohdistuvasta rikoksesta ilmoituksen poliisille vai eivät. Luonnoksessa on otettu samantapainen muotoilu kuin esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa, jossa valvontaviranomaiselle on jätetty harkintavaltaa teon vähäisyyden arvioinnin perusteella. Teon vähäisyyden juridinen arvioiminen tulee jättää rikosprosessissa arvioitavaksi. Tällä tavoin säädettynä on olemassa ilmeinen vaara siitä, että tekojen ilmoittamattajättämisestä tulee pääsääntö. Tämä on todettu jo ympäristörikosten osalta.

LUONNOKSESSA ESITETÄÄN, että viranomaisen on ryhdyttävä viipymättä toimenpiteisiin, mikäli eläinten hyvinvointimääräyksiä ei ole noudatettu. Luonnoksessa viranomaisille nimenomaisesti auki kirjoitettu toimimisvelvollisuus ja toteamus virkavelvollisuudesta, myös hallintopaikkoasian vireille saattamiseksi, on kannatettava uudistus. Luonnoksessa hyvää on myös se, että valvontaviranomaiselle ollaan erikseen säätämässä velvollisuutta valvoa antamansa kehotuksen tai hallintopakkoasiassa annetun päätöksen noudattamista. Samoin hyvä uudistus on se, että valvontaviranomaiselle esitetään velvollisuutta ryhtyä viipymättä uusiin, tehostettuihin toimiin ellei kehotusta tai hallintopäätöstä ole noudatettu taikka itse ryhtyä kiiretoimenpiteisiin esimerkiksi vedensaannin turvaamiseksi.

IHMISEN SUKUPUOLIYHTEYS eläimen kanssa kriminalisoidaan luonnoksessa. Teko katsotaan eläinsuojelurikkomukseksi, josta rangaistuksena on sakkoa. Teon kriminalisointi on sinällään hyvä asia, mutta teon katsominen eläinsuojelurikkomukseksi on ristiriidassa sen kanssa, että sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan (eläimeen sekaantumisesta) levittämisestä (RL 17:18) tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Rangaistusasteikko on toisin sanoen sama kuin eläinsuojelurikoksessa (RL 17:14). Tämä johtaa siihen, että itse teosta, sukupuoliyhteys eläimen kanssa, voidaan tuomita lievempi rangaistus kuin teosta otetun kuvan levittämisestä. Luonnoksessa myös esitetään, että tuomioistuin voisi jättää tekijän tuomitsematta rangaistukseen eläinsuojelurikkomuksesta, jos teosta on jo tuomittu uhkasakko maksettavaksi. Ehdotettu säännös sekoittaa toisiinsa rangaistukset ja hallintomenettelyn. Eläinten hyvinvointilaissa tällaista nimenomaista lieventämisperustetta ei tule säätää. Tällaisenaan sääntely voi johtaa siihen, että tuomitsematta jättäminen muuttuu poikkeuksen sijaan pääsäännöksi. Myöskään ns. ne bis in idem -kiellon soveltamisalaan eivät kuulu tilanteet, joissa viranomainen päättää hallinnollisesta seuraamuksesta, johon ei sisälly rangaistusluonteista elementtiä. Siten saman menettelyn johdosta tehtävä hallintopakkopäätös ei estä rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämistä. Ehdotettu muotoilu johtaa kestämättömään tilanteeseen, jossa määräyksen tehosteeksi asetettua uhkasakkoa ei voisi laittaa täytäntöön sillä uhalla, että varsinainen teko saattaisi tällöin jäädä rankaisematta. Tilanteessa, jossa toistuvasti rikotaan eläinten hyvinvointia turvaavia säännöksiä uhkasakonkin uhalla, voitaisiin eläimen omistajan tai pitäjän katsoa osoittavan ilmeistä piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä. Kyseeseen eivät silloin tule rangaistuksen lieventämisperusteet.

MIKÄ SIIS muuttuu? No, ainakin eläinsuojelulain nimi ja käytännön eläinsuojelutyötä tekevä valvontaorganisaatio muuttuvat. Lisäksi pientä viilausta ollaan ehdottamassa sinne tänne. Seitsemän vuoden lainvalmistelun jälkeen se kaikkein keskeisin asia, eläimen itseisarvo, jää kuitenkin edelleen puuttumaan. Jos eläinten hyvinvointia turvaavassa laissa tunnustettaisiin eläimille itseisarvo, sillä olisi väistämättä positiivisia vaikutuksia eläinten kunnioittamiseen ja kohteluun.

Miten minusta tuli riskien sääntelyn tutkija

 

 

 

Harriet Lonka

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen tutkijatohtori.

ENPÄ AAVISTANUT vuonna 1997, kun sain SYKE:n tutkijana ympäristöministeriöltä tehtäväkseni Ympäristöriskien hallinnan tutkimus- ja kehittämisohjelman valmistelun, että tuo työ mullistaisi koko loppuelämäni. Kallioperägeologian maisteriopinnot ja julkisoikeuden hallintonotaarin tutkinto eivät suoranaisesti valmentaneet tehtävään. Toki olin jo aiemmin saanut käynnistää Kaakkois-Suomen saastuneiden maa-alueiden kartoitukset (silloin puhuttiin hauskasti vielä SAMASE-kohteista) sekä kartoittaa Suomen öljy- ja kemikaalivahinkojen torjuntavalmiuden tilanteen. Jotakin työ siis oli ehtinyt opettaa. Suomessa ei kuitenkaan ollut tuohon mennessä systemaattisesti, saati monialaisesti pohdittu, mitä ympäristöriski käsitteenä edes tarkoittaa.

LÄHDIMME SITTEN perkaamaan asiaa laajan tutkimuslaitosten, yritysten ja hallinnon joukon kanssa. Ympäristöriski rajattiin tässä työssä tarkoittamaan erilaisissa häiriö- ja onnettomuustilanteissa ympäristöön kohdistuvien päästöjen aiheuttamaa riskiä ympäristölle. Hitaasti etenevät globaalit prosessit, kuten happamoituminen ja ilmastonmuutos, jäivät tarkastelun ulkopuolelle. Samoin luonnononnettomuudet lukuun ottamatta niiden mahdollisesti aiheuttamia haitallisia ympäristöpäästöjä. Riskienhallinnalla ymmärrettiin laajasti kaikkia toimia, joilla pyrittiin vähentämään riskin suuruutta. Tutkimusohjelmaa hommasta ei lopulta syntynyt, ainoastaan tutkimuksen ja kehittämisen ’suuntaviivat’ (Suomen ympäristö 480, 2001). Hyvä niinkin.

MERKITTÄVÄÄ TUOSSA ympäristöriskiprojektissa oli se, että riskienhallinnan käsitettä pyrittiin laajentamaan monipuolisesti haitallisten ympäristöpäästöjen aiheuttamiin vahinkoihin. Vakiintunutta ympäristöriskien hallinnan ajattelu Suomessa oli tuolloin lähinnä vain prosessiteollisuudessa, kemikaalien riskinarvioinnissa ja toisaalta vakuutusten korvausperusteita laskettaessa – niiltä osin kuin erilaiset ympäristöpäästöt vakuutusten piiriin vielä kuuluivat. Ympäristörikoskin oli ilmestynyt rikoslakiin vasta vuonna 1995 (Rikoslain (578/1995) 48 luku).

KAIKKI TÄMÄ historia kuulostaa yllättävältä nyt, noin kaksikymmentä vuotta myöhemmin. Tänä päivänähän ympäristöriskejä ja niihin liittyviä erilaisia uhkakuvia puntaroidaan some-keskusteluissa ja kahvipöydissä hyvinkin sujuvasti. Valitettavan, laajan herätyksen uhkakuvien pohdintaan on tuonut ilmastonmuutos – joka tosiasiallisesti on hallinnut ympäristöriskikeskusteluamme kuitenkin vasta noin kymmenen viime vuoden ajan!

2000-LUVUN TAITTEESSA ei SYKE:ssä vielä ollut laajemmin tilaa ja tilausta ympäristöriskien hallinnan monialaiselle tutkimukselle. Niinpä lähdin etsimään uutta kotipesää riskienhallinnan tarkasteluille. Se löytyi tuolloin Gaia Consultingista (silloin vielä Gaia Group Oy). Gaiassa yksi avainprojekti oli Sitralle laadittu esiselvitys “Riskien hallinta Suomessa” (Sitran raportteja 23, 2002). Työ oli lähtenyt käyntiin sattumalta samana vuonna, kun globaalit uhkakuvat muuttivat lopullisesti muotoaan vuonna 2001 Yhdysvalloissa tapahtuneiden WTC-iskujen myötä. Kyseessä oli esiselvitys siksi, että Sitrassa oli tuolloin oraalla idea nostaa riskienhallinta ja turvallisuuskysymykset yhdeksi strategiseksi painopistealueeksi. Näin ei sitten valitettavasti käynyt.

RAPORTTIMME TARKOITUKSENA oli “luonnostella niitä tulevaisuuden kehityskulkuja, jotka voivat toimia uusina riskien lähteinä Suomelle ja nostavat esiin tarpeita kehittää Suomen riskipolitiikkaa”. Riskien kehityksen perspektiivinä oli 50 vuotta. Mielenkiintoisina nostoina raportista voi mainita myrskyjen aiheuttamat riskit sähkönjakelulle, hallitsemattoman pakolaistulvan riskin sekä rokotusohjelmien merkityksen epidemioiden hallinnassa. Vaikeasti ennakoitavina uhkina mainittiin muun muassa tulivuorenpurkaus, jonka nostattama tuhka katkaisisi lentoliikenteen Euroopassa pitkäksi aikaa. Sähkökatkoja lukuun ottamatta mainituista riskeistä ei tuolloin vielä Suomessa ollut merkittävämmin kokemuksia.

EI SIIS lopulta ollut täysin odottamatonta, että vuonna 2016 väittelin Itä-Suomen yliopistossa oikeustieteisiin valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyön merkityksestä lainsäädännön muokkaajana. Keskeinen innoitukseni on aina ollut ajatus siitä, että poikkialainen ja monitieteinen yhteistyö on avain yhteiskunnan riskien hallintaan. Selväksi on tullut matkan varrella sekin, että uhkakuvat muuttavat koko ajan muotoaan. Ei 1990-luvulla ajateltu, että sellainen hyvä asia kuin uusiutuvan energian tuotanto tuulella, auringolla ja bioenergialla voisi aiheuttaa myös merkittäviä ympäristöriskejä. Tai että tietotekniikan kehitys jonakin päivänä on paitsi siunaus, myös kansallinen turvallisuusuhka. Näkökannasta riippuen siunaus tai kirous on sekin, että riski- ja turvallisuusasioiden tutkijalla eivät aiheet ole maailmassa ainakaan vähenemään päin!

Lainsäädännön toimivuus edellyttää hyvää valvontaa

 

 

 

Anssi Keinänen ja Riitta Aejmelaeus

Keinänen on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa ja Aejmelaeus ylilääkäri Valvirassa

Lainsäädäntö on yksi keino saavuttaa yhteiskunnassa asetetut tavoitteet. Sääntelijä pyrkii korjaamaan yhteiskunnallisia epäkohtia ja ohjaamaan valvonnan kohteita haluttuun suuntaan. Sääntelyn vaikutuksia pyritään arvioimaan laajasti ennakolta lainvalmistelun yhteydessä.

Sääntely ei aina ole ongelmatonta. Se ei aina tuota tavoiteltuja vaikutuksia, siitä syntyy epätoivottuja lieveilmiöitä tai sen noudattaminen maksaa kohtuuttoman paljon. Lainsäädännön parantamiseksi onkin pyritty parantamaan säädösvalmistelun laatua, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD eturintamassa. Laatua on pyritty parantamaan sääntelyvaihtoehtojen kartoittamisen, vaikutusten arvioinnin parantamisen ja sidosryhmien osallistamisen lisäämisellä. Tulokset ovat jääneet paljon tavoiteltua vaatimattomammiksi. Lainsäädännön vaikutusten parantamisessa pitäisikin painottaa lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvonnan merkitystä sääntelyvaikutusten tuottajana: lainsäädännön vaikutukset syntyvät sekä viranomaisten että sääntelyn kohteiden toiminnan seurauksena.

OECD on nostanut osaltaan esille lainsäädännön valvonnan merkityksen tavoiteltavien sääntelyvaikutusten synnyttämisessä. On selvää, että muutoksen tuulet rantautuvat myös Suomeen. Viranomaisvalvontaa ollaan yhdistämässä ja kokoamassa esimerkiksi vuoden 2020 alussa aloittavaan Valtion lupa- ja valvontavirasto Luovaan. Juuri nyt olisi tärkeää pohtia, mitä hyvältä viranomaisvalvonnalta vaaditaan.

Hyvä valvonta on riskiperusteista, suhteellista ja tietoon perustuvaa

Hyvän valvonnan kriteereitä on monia. Hyvän valvonnan tulisi perustua tietoon, jotta valvontaresursseja osattaisiin kohdistaa oikein ja valvontatoimenpiteiden vaikuttavuutta osattaisiin arvioida. Lisäksi viranomaisen pitäisi osata entistä paremmin hyödyntää muiden toimijoiden (kuluttajat, kansalaiset ja valvottavat itse) toteuttamaa omavalvontaa. Näin viranomaisen valvontaresursseja voitaisiin paremmin kohdentaa toimintaan, missä muuta valvontaa ei ole niin paljon tai toiminnan riskit ovat suuria.

Valvonnan tulisi olla riskiperusteista ja suhteellista. Toisin sanoen valvottaviin kohdistuneiden toimenpiteiden määrän ja ankaruuden tulisi olla suhteessa toimijan aiheuttamaan riskiin. Lisäksi valvonnan tulisi olla reagoivaa siten, että valvottavien oma halukkuus noudattaa sääntelyn ehtoja vaikuttaa siihen, miten aktiivisesti viranomainen valvoo toimijaa. Viranomaisen valvontatoimenpiteet sopeutetaan valvottavan aikaisemman toiminnan perusteella: sääntelyehtoja aiemmin rikkonutta valvotaan aktiivisemmin kuin toimijoita, jotka ovat noudattaneet sääntelyn ehtoja. Toisaalta toimijaa, joka on osoittanut parantaneensa toimintaansa, valvotaan myöhemmin lievemmin.

Valvonnan osaamista ja tutkimusta tarvitaan

Tärkeää on myös pyrkiä koordinoimaan ja yhteensovittamaan eri viranomaisten toimijaan kohdistuva valvonta siten, että päällekkäinen valvonta ja tietojen kerääminen vältetään. Hyvään valvontaan kuuluu myös osaava ja ammattimainen viranomainen: valvojia tulee kouluttaa niin valvonnan substanssin, valvontaan liittyvän lainsäädännön, riskien arvioinnin kuin yleisten valvontatoimintatapojenkin suhteen.

Hyvän valvonnan kehittäminen vaatii myös valvontaan kohdistuvan tutkimustoiminnan lisäämistä. Olisi tärkeää saada tietoa, miten viranomaisen eri valvontakeinot (neuvonta, ohjeistus, huomautus, varoitus ja asetetut velvoitteet) ja valvontatyylit vaikuttavat valvottavien toimintaan. Erilaisten omavalvontajärjestelmien avulla valvontavastuuta on siirretty osittain viranomaiselta toimijoille itselleen. Olisi tärkeää tietää, miten omavalvontajärjestelmien luominen on vaikuttanut toimijoiden käyttäytymiseen: lisääkö omavalvonta tärkeimpien riskien tunnistamista ja riskien huomioon ottamista ja onko toimijoilla riittävästi valvontaosaamista ja halua sen toteuttamiseen? Vai näyttäytyykö omavalvonta toimijoille pelkkänä kustannuksena? Uuden Valtion lupa- ja valvontaviraston Luovan perustamisen myötä olisi suotavaa, että valvontaa koskevaa tutkimustoimintaa pystyttäisiin lisäämään sen yhteiskunnallisen merkityksen mukaisesti. Tutkimustulokset voisivat osaltaan olla hyödyksi lainsäädännön kehittämisessä.

Blogiteksti on julkaistu alun perin Valviran blogissa: http://www.valvira.fi/-/lainsaadannon-toimivuus-edellyttaa-hyvaa-valvontaa

"Oikeutta kohtuudella" is the official blog of UEF Law School. Posts in Finnish or in English.