Tag Archives: end-of-waste

Boosting the EU’s circular economy plans by addressing links between chemicals, products and waste legislation

 

 

 

Topi Turunen

Topi Turunen is a PhD researcher in environmental law at CCEEL / UEF Law School and a Researcher at the Finnish Environment Institute.

The European Union (EU) is seeking to make the European economy more sustainable through its Circular Economy Action Plan. The interface between chemical, products and waste legislation presents some complex challenges for the objectives of the circular economy package. In January 2018, the European Commission published a communication and staff working document on options to address linkages between three key pieces of EU law, namely the Waste Framework Directive, Regulation on Classification, Labelling and Packaging of Substances (CLP) and the REACH regulation.

Four key challenges

There are four key challenges in the interface between chemicals, products and waste legislation that the communication seeks to address. The first is that waste management operators often do not have adequate information on the presence of substances of concern. This makes controlling the life-cycle of certain chemicals complicated. Information on the composition of materials is available in the supply chain in accordance with chemicals legislation. However, when a material becomes waste, waste treatment operators are not considered to be a part of the supply chain and the information on the material’s composition is therefore not made available to them. Under chemicals regulation, operators recovering chemicals from waste are considered as manufacturers and as starting a new supply chain for the substance in question. The recovered substances will have to be either registered as any new substances; or registered as UVCB substances (i.e. substances of Unknown or Variable Composition, Complex Reaction Products and Biological Material); or the composition of the material has to be identified through the safety data dossier of similar substance that has already been registered in the case of recovery exemption. Hence the identification of the composition of the waste-based materials according to REACH cannot be by-passed in recovery although REACH explicitly does not apply to material when they are still considered ‘waste’. The administrative costs to fulfill obligations of REACH can be high and it has been pointed out that the supervision of recovery exemptions tends to have loopholes.

The second challenge relates to the question of whether the recovery of so-called ‘legacy substances’ (substances that are commonly present in products but that have been prohibited or restricted in new products) should be promoted in order to increase the overall recovery of wastes. Waste streams containing legacy substances can be huge in volume and their recovery can therefore have a substantial impact on the achievement of circular economy objective for more efficient material circulation. Nevertheless, it remains unclear whether the risks of using such wastes can be balanced through the positive environmental impacts of their recovery from the waste stream.

The third challenge is that the regulation of End-of-Waste criteria is not fully harmonised within the EU and it is therefore not always clear when a product or substance ceases to be waste. The Commission is therefore proposing a more harmonized EU-wide regulation of different waste streams ceasing to be waste and more uniform rules for the End-of-Waste schemes in the EU Member States.

The fourth key challenge relates to some discrepancies in waste and chemicals regulation: hazardous waste is not always considered hazardous as a chemical according to the CLP Regulation after it has gone through a recovery process and ceased to be waste. Moreover, hazardous chemicals are not necessarily considered hazardous waste after being discarded.

Thoughts on the way forward

Solving the four key challenges will be complicated. What will be required is either new legislation or significant amendments to the existing legal framework. Possible measures include abolishing the recovery exemptions system, redefining the scope of supply chains and expanding the scope of extended producer responsibility schemes. The downside of abolishing the recovery exemptions system would be increased administrative burdens that risks creating a disincentive for recovery. On the positive side, this would result in safer material cycles and reduce the possible negative impacts of wastes by improving the monitoring of chemical substances in waste recovery. Redefining the supply chains and strengthening the extended producer responsibility both emphasise the crucial role of manufacturers and importers: the life-cycle of the product and its properties have to be taken into account in order to reach the objective of effective and safe material cycles. The distinction between waste and products could also be clarified with more harmonized EU-wide End-of-Waste regulations and clearer criteria for when an object or substance ceases to be waste. Finland has taken initial steps towards improving the quality of its End-of-Waste regulation by starting to draft national end-of-waste legislation and a guidance to support case-by-case decision-making.

Once waste ceases to be waste, it will be subject to the same regulatory framework as similar non-waste products. Therefore the acceptance of legacy substances in recovered materials seems unlikely and it seems more likely that their use in products will remain unlawful. A further argument in support for the proposed approach is that the evaluation of trade-offs between the positive impacts of recovery and the negative impacts of using legacy substances would most likely prove to be extremely complicated and expensive.

Coming back to the Commission’s recent proposal, a final aspect worth noting is that the proposal does not create any obligations for stakeholders. The Commission however proclaims that it will start multiple research projects and aims to work with relevant stakeholders and European Chemicals Agency (ECHA) in order to solve the above-mentioned problems. This process should be well under way by the time the current Commission’s term comes to a close at the end of 2019.

This blog post is based on the following article, published in the Finnish Journal of Environmental Law:

Turunen, Topi: Kemikaali-, tuote- ja jätesääntelyn rajapinnan ongelmakohdat – kommentteja komission tiedonannosta keskinäisistä yhteyksistä. Ympäristöjuridiikka 1/2018, pp. 44–60.

Jätteeksi luokittelusta poikenneiden materiaalien REACH-rekisteröinti

 

 

 

Topi Turunen, Joonas Alaranta

Turunen on ympäristöoikeuden tutkija Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella ja ulkopuolinen tutkija Suomen Ympäristökeskuksessa. Lisäksi hän kirjoittaa väitöskirjaansa EU-sääntelyn jätteen käsitteestä kiertotalouden instrumenttina.

Alaranta on lakimies Asianajotoimisto Krogerus Oy:ssä ja tekee väitöskirjaa Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella kemikaalisääntelystä ja sen liittymäkohdista jätesääntelyn kanssa.

JÄTE- JA KEMIKAALISÄÄNTELYN LÄHTÖKOHDAT

Lainsäädännöllisesti jäte- ja kemikaalisääntely ovat soveltamisalaltaan toisiaan lähellä ja välillä on vaikea erottaa milloin kumpikin lainsäädännöllinen kehikko soveltuu lainsoveltamistilanteessa. Pääsääntö on, että jätelainsäädäntö soveltuu jätteeseen ja kemikaalisääntely voi soveltua materiaaleihin, jotka eivät ole jätettä. Jätesääntely ei sovellu ei-jätteisiin. Jätepuitedirektiivin (98/2008/EY) laajasti sovellettavasta jätteen käsitteestä säädetään kaksi poikkeusta: sivutuotteet sekä ns. end-of-waste -tuotteet (jäännösmateriaalit), jotka ovat aineita ja esineitä, jotka kerran jätteeksi muututtuaan voivat lakata olemasta jätettä läpikäytyään hyödyntämistoimen. Kriteerit näille poikkeuksille säädetään jätesääntelyssä vaikkakaan niiden lopputulokset eivät ole jätettä ja näin eivät kuulu jätesääntelyn piiriin. Kemikaalisääntelyssä REACH-asetuksella (1907/2006/EY) näiden materiaalien rekisteröimiselle ja käyttämiselle on säädetty eräitä poikkeuksia.

Niin jätesääntelyn kuin kemikaalisääntelynkin taustalla on ympäristön- ja terveydensuojelun korkean tason säilyttäminen. REACH-asetuksessa on tämän lisäksi painotettu sisämarkkinoiden edistämisen tärkeyttä. Nykyisen jätesääntelyn painopisteenä on lisäksi ollut tuoda jäännösmateriaaleja paremmin hyötykäyttöön. Tämä näkyy myös REACH-sääntelyn yhteydessä, jossa sivutuotteille ja end-of-waste -tuotteille on säädetty kevennetyt rekisteröintimekanismit neitseellisten materiaalien rekisteröimismenettelyyn verrattuna. Tästä huolimatta jäte- ja kemikaalisääntelyn rajapinnalla tulee ottaa huomioon, että on mahdollista, että kemikaalisääntely pystyy pahimmillaan monimutkaistamaan jäännösmateriaalien palaamista materiaalikiertoon.

JÄTTEESTÄ KEMIKAALEIHIN, LOPPUKÄSITTELYSTÄ KIERTOON

Jätesääntelyssä jätteeksi määritellään aineet ja esineet, jotka niiden haltija poistaa, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan käytöstä. Poikkeuksena tästä tuotannon sivuvirrat voivat olla jätteen sijasta sivutuotteita ja jätteet voivat lakata olemasta jätettä tulemalla ns. end-of-waste -tuotteiksi. Kriteerit molempiin ovat pohjimmiltaan melko vastaavat: aineen tai esineen käyttötarkoitus on pystyttävä takaamaan riittävällä tavalla, sen tulee sopia käyttötarkoitukseensa käyttöominaisuuksiensa ja soveltuvan lainsäädännön puolesta eikä sen käyttäminen ei saa aiheuttaa ylimääräisiä ympäristö- ja terveysvaikutuksia. Nämä kriteerit täytettyään normaalisti jätteeksi luokiteltava aine tai esine voi tulla luokitelluksi sivutuotteeksi syntyessään tai kerran jätteeksi muututtuaan lakata olemasta jätettä end-of-waste -menettelyn kautta.

Euroopan Unionin tuomioistuimen (EUTI) oikeuskäytännössä REACH-asetukselle on annettu erityisasema jätteen luokittelusta poikkeamisen yhteydessä. Lapin luonnonsuojelupiirin tapauksessa linjattiin (C-358/11, Lapin luonnonsuojelupiiri, [2013] ECLI:EU:C:2013:142), että REACH-sääntelyn avulla tulisi arvioida, voivatko vanhat kyllästetyt puhelinpylväät lakata olemasta jätettä. Tapauksessa painotettiin, että pylväiden haitalliset vaikutukset pystyttiin riittävällä tavalla hallitsemaan REACH-sääntelyn vaatimusten nojalla jätesääntelyn lakatessa soveltumasta niihin. REACH-rekisteröinnin päätavoite on tutkia kemikaalin mahdollisia haitallisia vaikutuksia ja valmistella käyttötarkoitukseen sidottu ohjeistus tämän materiaalin käyttämiseen tuotetun tiedon perusteella. Rekisteröintiä näin ollen voidaan hyödyntää esimerkiksi käyttötarkoitukseen sopimisen sekä ympäristö- ja terveysvaikutusten kriteerien indikaattorina.

Sivutuotteiden ja end-of-waste -tuotteiden rekisteröimisestä säädetään eräitä poikkeuksia. REACH-asetuksen mukaan sivutuotteita ei tarvitse rekisteröidä, kun niitä ei itsessään tuoda maahan tai saateta markkinoille vaan ne hyödynnetään samassa toiminnassa, jossa ne ovat syntyneet. End-of-waste -tuotteille voi soveltua ns. hyödyntämispoikkeus, jossa säädetään, etteivät jätettä hyödyntämällä tuotetut tuotteet ole rekisteröinnin alaisia jos niiden tuottajalla on vastaavien aineiden rekisteröinnissä tuotettu käyttöturvallisuustiedote ja niiden hyödyntäminen on perustunut siihen. Näyttäisi kuitenkin siltä, etteivät nämä poikkeukset sovellu kovin useissa tapauksissa. Tämä on seurausta materiaalien tunnistamiseen liittyvästä sääntelystä: käytännössä rekisteröijien tulee sopia materiaalin tunnistamisesta hyödyntämispoikkeuksen yhteydessä. Lisäksi myös Euroopan kemikaalivirasto (ECHA) voi puuttua tähän prosessiin. Jäännösmateriaalien kannalta tunnistaminen voi aiheuttaa ongelmia johtuen materiaalien usein sisältämistä epäpuhtauksista tai koostumukseltaan tuntemattomista tai vaihtelevista aineista, monimutkaisista reaktiotuotteista tai biologisista materiaaleista (ns. UVCB-aineet). Näiden materiaalien osalta toisen materiaalin rekisteröintiä ei voida pitää riittävänä poikkeukselle rekisteröintivelvollisuudesta. Lisäksi vaikka rekisteröintivelvollisuudesta voitaisiin poiketa, usein myös käyttöturvallisuustiedotteen hankkiminen on suuri kustannus. Lisäksi, sivutuotteille asetettu rekisteröintipoikkeus soveltuu kohtuullisen harvoin.

SÄÄNTELYN PUUTTEITA

Jotta jäännösmateriaalin siirtymä kemikaalisääntelyyn olisi sujuvaa, tulisi sen vähentää materiaalin käytön haitallisia vaikutuksia terveyteen ja ympäristöön ja vähentää jäännösmateriaalien hyödyntämisen kustannuksia. Sääntelymaailmojen rajapintojen tulisi pystyä tukemaan sekä ympäristö- ja terveydenhuoltoa, sisämarkkinoita että materiaalien tehokkaampaa kiertoa. REACH-aineistoa tulisi ehdottomasti hyödyntää etenkin jäännösmateriaalien ympäristö- sekä terveysvaikutusten arvioinnissa ja näin tunnistaa jätevirtoja, joiden kiertoon jättäminen on lähtökohtaisesti järkevää. On selvää, että erityisen haitallisten jätevirtojen poistaminen materiaalikierrosta on kuitenkin kannattavaa sekä välttämätöntä ympäristön- ja terveydensuojelun kannalta. Tällä hetkellä REACH-asetuksen jäännösmateriaaleja koskevat vapautukset rekisteröinnistä eivät toimi erityisen hyvin kaikkien jätevirtojen kanssa, vaan jopa luovat suoranaisia esteitä tehokkaille materiaalikierroille. Komissio tulee esittämään tulkintalinjauksia tiedonannossaan jätesääntelyn ja kemikaalisääntelyn rajapinnasta loppuvuodesta 2017.

Koko teksti julkaistaan Review of European, Comparative & International Environment Law -lehdessä (RECIEL, Volume 26, Issue 2) tänä vuonna.

Jätesääntelyn pullonkaulojen purkaminen End-of-Waste sääntelyn kautta

 

 

 

Topi Turunen

Kirjoittaja on ympäristöoikeuden tutkija Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella ja ulkopuolinen tutkija Suomen Ympäristökeskuksessa. Lisäksi kirjoittaja kirjoittaa väitöskirjaansa EU-sääntelyn jätteen käsitteestä kiertotalouden instrumenttina.

JÄTESÄÄNTELYN LÄHTÖKOHDAT JA PULLONKAULAT

Jätelainsäädännössä kaikki aineet ja esineet ovat joko jätettä tai ei-jätettä. Aineisiin ja esineisiin, jotka ovat jätettä, sovelletaan jätesääntelyä ja niihin, jotka ovat ei-jätettä, ei sovelleta jätelainsäädäntöä. Sääntelyn soveltaminen on siis täysin riippuvaista siitä, että mitkä aineet ja esineet nähdään jätteeksi ja mitkä ei.

Jätesääntelyssä asetetaan reunaehdot ja kontrollimekanismit, joilla pyritään hallitsemaan jätteen käsittelyä mukaan lukien jätteen hyötykäyttö ja sen loppukäsittely. Sen tarkoituksena on pääasiassa suojella ympäristöä ja ihmisten terveyttä jätteen ja sen käyttämisen haitallisilta vaikutuksilta. Toisaalta sääntelyllä pyritään myös edistämään jätteen hyötykäyttöä sen loppukäsittelyn sijaan.

Jätepuitedirektiivissä (98/2008/EY) jätteeksi määritellään kaikki aineet ja esineet, jotka niiden haltija on poistanut käytöstä, jotka se aikoo poistaa käytöstä tai jotka se on velvollinen poistamaan käytöstä. Tätä määritelmää on sovellettu laajasti varovaisuusperiaatteen seurauksena. Tämä laaja tulkinta on johtanut tilanteeseen, jossa aineisiin ja esineisiin, joiden osalta ei ole tarpeellista säännellä jätesääntelyn varovaisuus- ja kontrollimekanismeista, voivat kuulua jätesääntelyn alaan. Syntyy olettama, että jätesääntelyn piiriin kuuluu todennäköisesti myös aineita ja esineitä, joiden ei tulisi kuulua sinne ja joiden jätesääntelyn mukaisesta kontrollista ei saavuteta mitään etuja vaan ainoastaan haittoja näiden aineiden ja esineiden käytölle. Tällaisissa tilanteissa jätesääntelyn vaikutuksia voitaisiin kutsua jätteen hyödyntämisen pullonkauloiksi. Tällaisia pullonkauloja on pyritty purkamaan jätteeksi luokittelun poikkeuksilla, kuten sivutuote ja ns. end-of-waste -tuote. Purkamisessa voi käytännössä olla haastavaa löytää tasapaino ympäristönsuojelun ja hyödyntämisen edistämisen välillä. Tässä tekstissä käsittelen end-of-waste -tuotteita tästä näkökulmasta.

END-OF-WASTE SÄÄNTELY JA JÄTESÄÄNTELYN PURKAMINEN

Jätepuitedirektiivissä säädetään, että aineet ja esineet voivat lakata olemasta jätettä (tulla ns. end-of-waste -tuotteiksi) kun niiden käyttö tietyssä käyttötarkoituksessa voidaan riittävästi taata ja ne sopivat käyttötarkoitukseensa käyttöön vaadittavien ja laillisesti vaadittavien laatuvaatimuksien puitteissa. Lisäksi end-of-waste -sääntelyn piiriin siirtyminen, ja näin jätesääntelyn purkaminen tämän tietyn jätteen osalta, ei saa aiheuttaa haitallisia ympäristö- tai terveysvaikutuksia. Aineen tai esineen end-of-waste -statuksesta voidaan säätää niin EU-tasolla, kansallisesti kuin tapauskohtaisestikin, aina jos ylemmällä tasolla ei ole säädelty samasta jätevirrasta.

Kun aine tai esine lakkaa olemasta jätettä end-of-waste -sääntelyn kautta, ei siihen enää sovelleta jätesääntelyä vaan vastaaviin neitseellisiin tuotteisiin sovellettavaa tuotesääntelyä. Jätesääntelyn kontrollimekanismit perustuvat pääosassa jätteen vaihteleviin ja arvaamattomiin ominaisuuksiin. Tästä syystä varovaisuusperiaate soveltuu loistavasti jätesääntelyn tulkintaan: myös se perustuu siihen, ettei olemassa ole riittävää tieteellistä tietoa jostakin hankkeesta tai aineesta ja sen takia sen käsittelyyn on suhtauduttava varotoimenpitein. Jätesääntelyn ja jätteen määritelmän tulkinta siis perustuu mahdollisten varottavien ympäristövaikutusten ennaltaehkäisemiseen.

End-of-waste -sääntely luo kaikilla tasoillaan lailliset reunaehdot jätteen käyttämiselle ei-jätteenä. Ennen kuin aine ja esine lakkaa olemasta jätettä, on selvitettävä sen käyttötarkoitus, markkinat, ominaisuudet ja mahdollisuus täyttää vastaaville neitseellisille tuotteille asetetut laatuvaatimukset. Lisäksi ehdottomaksi rajaksi on asetettu, ettei end-of-waste -status saa kokonaisuudessa aiheuttaa haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai ihmisten terveydelle. Voi siis melko perustellusti väittää, että aineen ja esineen ominaisuudet tunnetaan melko hyvin, kun sääntely tulee voimaan. Kun näin ollen on olemassa tieteellinen tieto materiaalista ja sen vaikutuksista ympäristöön, poistuu pohja varovaisuusperiaatteeseen nojautuvalta laajasti tulkittavalta jätteeksi luokittelulta. Näissä tilanteissa jätesääntelyn purkaminen on siis mahdollista käytännössä ja perusteltavissa myös ympäristöoikeuden teoreettiselta pohjalta.

PURKAMISEN MAKSIMI

On siis selvää, että jätesääntelyn purkaminen voi kriteerien täyttyessä olla perusteltua end-of-waste -sääntelyn kautta. Pareto-optimaalisuutta arvioiden voidaan määrittää minkälainen sääntely purkaminen olisi kaikista tehokkain vaihtoehto purkaa jätteen hyödyntämisen pullonkauloja ottaen huomioon velvoittavan ympäristönsuojelun tason. Selvältä näyttäisi, että end-of-waste -sääntelyn erityisvaatimukset tulisi jättää mahdollisimman olemattomiksi ja keskittymään siihen, että end-of-waste -tuotetta voitaisiin käyttää mahdollisimman samalla tavalla ja samoilla vaatimuksilla kuin voidaan käyttää vastaavia neitseellisiä tuotteita. End-of-waste -kriteerit itsessään asettavat vaatimuksen, ettei materiaalin käyttö saa aiheuttaa negatiivisia vaikutuksia ympäristölle ja terveydelle, joten tämä toiminee takeena sille, että jätestatuksen poistumisen jälkeen vaikutukset eivät ole neitseellistä materiaalia suuremmat. Jäteperäiselle materiaalille asetetut ylimääräiset kontrollimekanismit ja laatuvaatimukset tulee aina perustella niiden mahdollisten negatiivisten ympäristö- tai terveysvaikutusten kautta. Neitseellisten materiaalien käyttämisen ei tulisi siis olla jätemateriaalien hyödyntämistä helpompaa tilanteessa, jossa niiden ympäristövaikutukset ovat vastaavat ja molemmat vastaavat asetettuja laatuvaatimuksia.

Koko teksti julkaistaan Journal of European Environmental and Planning Law -lehden 14.2 numerossa myöhemmin tänä vuonna.