Avainsana: julkisuus

Julkaistu

Julkisuuslain tosiasiallinen soveltamisala laajempi kuin kunnissa ajateltu

 

 

 

Matti Muukkonen

Kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina oikeustieteiden laitoksella.

Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi hieman ennen joulua vuosikirjapäätöksensä 2018:164. Tuossa tapauksessa kyse oli siitä, oliko toimittajan Oulun kaupungilta pyytämät asiakirjat sellaisia, että ne viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) perusteella piti pyytäjälle antaa. Kyseiset asiakirjat käsittelivät kaupungin tytäryhtiöiden toimintaa, erityisesti palveluhankintoja niissä ja liittyivät kuntaviranomaisen näkökulmasta omistajaohjaukseen sekä sisäiseen tarkastustoimintaan. Johtuen tytäryhtiöliitoksesta, kaupunki esittikin KHO:ssa näkemyksen siitä, etteivät asiakirjat olisi julkisuuslain piirissä juuri sen vuoksi, ettei julkisuuslain 4 § 2 mom. mukaan sitä sovelleta yhtiöihin muutoin kuin siltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa.

Asiassa ei ollut kyse julkisen vallan käytöstä, mutta toisaalta kuten KHO päätyi toteamaan, ei siinä myöskään ollut kyse siitä tuliko julkisuuslakia soveltaa kuntayhtiössä vai ei. Asiakirjapyyntö oli osoitettu kaupungille, johon julkisuuslakia sovellettiin. Kuntaviranomainen on julkisuuslain tarkoittama viranomainen myös silloin, kun se käsittelee omistajaohjauksen ja sisäisen tarkastustoiminnan piirissä olevia asioita. Asiassa ei myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja miksi kyseiset asiakirjat olisivat olleet lain perusteella salassapidettäviä.

Ratkaisu vahvistaa sitä perinteistä ajatusta, että julkisuuslakia sovelletaan viranomaisiin. Tämä ei kuitenkaan ole koko totuus ratkaisun tosiasiallisista vaikutuksista. Joissain kunnissa on nimittäin ollut tapana ohjata kuntaan saapuneet, tytäryhtiöitä koskevat asiakirjapyynnöt suoraan yhtiölle itselleen, joka taas on voinut kieltäytyä antamisesta sen vuoksi, ettei julkisuuslakia sovelleta niihin. Nyt tehdystä ratkaisusta voi selvästi päätellä sen, ettei näin voi toimia. Kuntaviranomaisen on käsiteltävä kaikki sille saapuneet asiakirjapyynnöt. Kuten taannoinen Tammelan kuntaa ojentanut laillisuusvalvontaratkaisu osoittaa myös sellaisten asiakirjojen osalta, joita kunnassa ei ole, tulee pyydettäessä antaa kirjallinen päätös. Menettelystä on säädetty julkisuuslain 14 §:ssä.

KHO:n ratkaisua edeltäneessä hallinto-oikeuden ratkaisussa lopputulos oli ollut sama, mutta se oli rakennettu soveltamalla uuteen kuntalakiin otettua ”kunnan toiminta” -käsitettä. Logiikan mukaan koska ”kunnan toiminta” sisälsi emokunnan lisäksi myös kuntayhtymät ja konsernin sekä kunnan (osa)omistetun, sopimusperustaisen (hankitun) ja rahoitetun (avustukset, palvelusetelit, jäsenyydet) toiminnan, johti tämä myös julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen. Samanlaista logiikkaa on ollut havaittavissa oikeuskirjallisuudessa, erityisesti Olli Mäenpään Julkisuusperiaate-teoksessa. KHO ei kuitenkaan tällaista käsitteistä päättelyä hyväksynyt, vaikka se kieltämättä perustuslain turvaamaa julkisuusperiaatetta edistäisikin.

Hallinto-oikeuden argumentaatiota ei kuitenkaan voi jättää huomioimatta. Kun lähtökohdaksi otetaan KHO:n ja vähän apulaisoikeuskanslerinkin Tammelaa koskenut kanta siitä, että kunnan viranomaisen on kaikissa olosuhteissa käsiteltävä asiakirjapyynnöt ja yhdistetään siihen hallinto-oikeuden mielestäni ”hajulla” ollut kanta, voidaan havaita julkisuuslain tosiasiallisen soveltamisalan olevan selvästi aiempaa luultua laajempi. Esimerkiksi Länsimetroa koskevissa uutisissa on kerrottu kuinka yhtiö ei ole suostunut asiakirjoja luovuttamaan perustellen asiaa nimenomaan juuri julkisuuslain 4 § 2 mom.:lla. Samaa tapahtuu laajasti muuallakin Suomessa, eikä näin ollen perustuslain turvaama julkisuusperiaate näytä toteutuvan.

Mutta entä jos asia onkin toisin? Pitää nimittäin muistaa, ettei kunta voi koskaan harjoittaa mitään muuta kuin sen erityisen tai yleisen toimialan piiriin kuuluvaa toimintaa. Myös omistamisen, hankkimisen tai rahoittamisen taustalla pitää olla yhteys kunnan tehtäviin. Tästä taas aiheutuu se, että kuntakonsernin toiminnan on oltava sellaista, jonka kunta on toimeksiannollaan antanut yhtiön hoidettavaksi. On kerta kaikkiaan mahdoton ajatella tilannetta, ettei kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen toiminta perustuisi emokunnan tahtoon varsinkin, kun asiaan on pitänyt ottaa kantaa kuntastrategian omistajapolitiikkaa koskevassa osiossa. Niinpä tytäryhteisöt ovat ”kunnan toimintaa” ja perustuvat kuntaviranomaisen antamaan toimeksiantoon.

Koska lainsoveltamisessa tulee noudattaa perusoikeusmyönteistä tulkintaa, näyttää vahvasti siltä, että sellainen kanta on perusteltu, joka tosiasiallisesti laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa myös tytäryhteisöihin ja muuhun kunnan toimintaan. Julkisuuslain 5 § 2 mom.:ssa on säädetty viranomaisen asiakirjoista, joiksi luetaan niin viranomaisen itsensä laatimat kuin sille saapuneet asiakirjat. Eroa ei myöskään tehdä siinä onko kyse viranomaisen toimeksisaajan laatimasta tai tälle toimeksisaajalle jonkun muun toimittamasta asiakirjasta, joka liittyy nimenomaan kyseiseen toimeksiantotehtävään. Logiikka on oikeastaan siis se, että jos kuntaviranomainen on siirtänyt jonkun tehtävän hoidon oman organisaationsa ulkopuolelle joko konserniyhteisöön tai määräysvallassa olevaan säätiöön, osaomisteiseen yhteisöön, sopimuskumppanille tai rahoittamalleen kohteelle, noudatetaan viranomaisen asiakirjan osalta organisaationeutraalisuuden periaatetta. Näin ollen esimerkiksi yksityisen (jos julkista esim. ostopalvelun tai palvelusetelin kautta) hoivakodin piirissä syntyvät toimeksiantotehtävän asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja olivatpa ne sitten kuntaviranomaisen hallussa tai ei. Sama koskee myös muita tytäryhteisöjen asiakirjoja. Luonnollisesti julkisuuslain ja muiden lakien salassapitosäännöksiä noudatetaan tällöinkin niin kuin laki edellyttää.

Oleellista on siis havaita, ettei julkisuuslain soveltamisalasäännös lopulta rajaakaan osaa asiakirjoja kategorisesti pois julkisuusperiaatteen piiristä silloin, kun ne syntyvät kuntayhtiöiden piirissä. Se kertoo vain sen, onko kyseisellä tytäryhtiöllä velvollisuus käsitellä asiaa julkisuuslain mukaisesti eli ei ole, mikäli kyse ei ole julkisen vallan käytöstä. Mutta kun asiakirjapyyntö osoitetaan kunnan viranomaiselle, on sillä normaali velvollisuutensa käsitellä asiaa ja antaa asiassa ratkaisunsa. Osana asian selvittämistä kuntaviranomaisen tuleekin selvittää myös se, onko osa sen ”omistamista” viranomaisen asiakirjoista jossain muualla kuin sen hallussa ja tarvittaessa pyytää kyseiset asiakirjat vaikkapa tytäryhtiöistä haltuunsa. Tätä tarkoitusta varten osana konserniohjeita ja toisaalta taas omistajaohjauksen keinoja (esimerkiksi yhtiöjärjestysmääräykset, palvelusopimukset) kuntien tulisikin varmistaa, että ne varmasti saavat tarvittaessa kaikki ne asiakirjat, jotka ne voivat joutua antamaan asiakirjapyyntöjen johdosta.

Kirjoitus perustuu Edilex:ssä julkaistuun ”Kunnan toiminta” -käsitteen sisältö ja oikeudelliset vaikutukset -referee-artikkeliin (JUFO1). Linkki https://www.edilex.fi/artikkelit/19585.pdf.

Julkaistu

Tietosuojalainsäädännön päivitys ja kansallinen täytäntöönpano sakkaavat

 

 

 

Tomi Voutilainen

Kirjoittaja toimii informaatio-oikeuteen erikoistuneena julkisoikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa.

TIETOSUOJASÄÄNTELYN PÄIVITTÄMINEN

Euroopan unionin yleistä tietosuoja-asetusta (EU) 2016/679 aletaan soveltaa 25.5.2018. Asetus on herättänyt paljon keskustelua ja väärinkäsityksiäkin sääntelyyn tulevista muutoksista. Epätietoisuus on ruokkinut myös markkinatoimijoita myymään asiantuntijapalveluitaan ja tuotteitaan uudistuksen nimissä niin yksityiselle kuin julkiselle sektorille. Epätietoisuutta hyväksi käyttäen yritykset ovat lähestyneet muun muassa kuntia tarjoamalla niille olemassa olevien ohjelmistojen uusia, tietosuoja-asetuksen vaatimukset täyttäviä, versioita maksua vastaan. Näissä tapauksissa olen kuntia kuitenkin kehottanut selvittämään, mihin yritykset ovat alun perin sitoutuneet, kun ne ovat tarjonneet tarjouskilpailuissa ohjelmistoaan kunnalle. Monessa yrityksessä ja myös viranomaisessa nimittäin unohdetaan, että viranomaisten tietojenkäsittelyyn vaikuttaa myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999, julkisuuslaki), jossa on säädetty hyvästä tiedonhallintatavasta. Julkisuuslaki pitää sisällään osana hyvää tiedonhallintatapaa tietoturvallisuudesta huolehtimisen velvollisuuden. Valtionhallintoa koskee vielä erikseen tietoturva-asetus (681/2010). Jos viranomainen on noudattanut julkisuuslain 18 §:ssä ja henkilötietolain 32 §:ssä säädettyjä vaatimuksia ja huomioinut nämä hankinnoissaan, ei ole mitään syytä, että tietosuoja-asetuksen nimissä viranomaisten pitäisi alkaa päivittämään ohjelmistojaan, ellei ohjelmiston toimittaja ole laiminlyönyt sopimukseen perustuvan velvollisuuden huolehtia ohjelmiston ja siihen sisältyvien tietojen asianmukaisesta suojaamisesta. Sen sijaan tietosuoja-asetuksen vuoksi hankintasopimukset on joiltakin osin päivitettävä vastaamaan asetuksen yksityiskohtaisia vaatimuksia.

Peruslähtökohdiltaan henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn vaatimukset eivät muutu tietosuoja-asetuksessa siitä, mitä ne ovat olleet Suomessa jo vuoden 1988 alussa voimaan tulleessa henkilörekisterilaissa (471/1987) ja sittemmin vuoden 1999 puolivälissä henkilötietolailla (523/1999) säädetyissä vaatimuksissa.

Tietosuoja-asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä monet markkinatoimijat ovat käyttäneet asiantuntijapalvelujen ja tuotteiden markkinoinnin keihäänkärkenä tietosuoja-asetuksessa säädettyä hallinnollisen sakon uhkaa. Tässäkin asiassa aktiivinen viranomaisviestintä olisi voinut leikata terävimmän kärjen näiltä markkinointipuheilta, jotka ovat aiheuttaneet myös väärinkäsityksiä monien rekisterinpitäjien toiminnassa tietosuoja-asetuksen sisällöstä.

Tietosuoja-asetuksen tuomien muutoksien viestinnässä onkin varmistettava, että muutokset kuvataan selkeästi niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoille rekisteröityjä unohtamatta. Epätietoisuus lisää väärinkäsitysten riskiä, joka sekin voi olla tietosuojan toteuttamisen kannalta riski. Epätietoisuus lisää myös tarpeettomien investointien tekemistä, jos ei ole selvää, miten nykyinen toimintaympäristö vastaa tietosuoja-asetuksen asettamia vaatimuksia. Jos investointeihin on tarve, tarkoittaa se monesti sitä, ettei organisaatio ole toiminut tähänkään asti voimassa olevien säännösten mukaisesti.

Muutoksista viestimisessä avainasemassa ovat henkilötietojen suojaa koskevan yleissääntelyn valmistelusta vastaava oikeusministeriö ja täytäntöönpanoon keskeisesti osallistuva tietosuojavaltuutetun toimisto. Tässä suhteessa onkin vielä paljon tehtävää. Viranomaisten tulisi keskittyä viestinnässään jatkossa avoimeen, vuorovaikutteiseen ja ymmärrettävään viestintään tietoverkossa maksullisten koulutusten sijaan. Nyt tätä viestintää on tehty muiden kuin asiasta vastuussa olevien viranomaisten toimesta muun muassa nk. VAHTI-työnä ja vapaaehtoistyönä harrastuspohjalta.

Moderniin ja hyvän hallinnon vaatimukset täyttävään sääntelyn täytäntöönpanoon kuuluu aktiivinen viestintä sääntelyn muutoksista niin rekisterinpitäjille, henkilötietojen käsittelijöille kuin rekisteröidyillekin. Tämä on erityisen merkityksellistä silloin, kun sääntelymuutoksilla on perusoikeuskytkentä, kuten tietosuoja-asetuksen sääntelyllä. Luonnollisesti riittävä ja asianmukainen viestintä edellyttää riittävää ja asiansa osaavaa resursointia. Lainsäädännön arviointineuvosto kiinnitti tietosuojalakiehdotusluonnosta koskevassa 8.2.2018 päivätyssä lausunnossaan huomiota siihen, että viranomaisilla tulee olla riittävät resurssit ohjeistuksen antamiseen näin kattavassa uudistuksessa. Neuvoston mukaan ei ole tarkoituksenmukaista, että viranomaisten rooli painottuu seuraamusten käsittelyyn, jos resurssit ohjeistamiseen eivät ole riittäviä.

SUOMALAINEN RASKAAN SÄÄNTELYN TIETOSUOJAMALLI

Suomessa henkilötietojen suojaa koskeva perusoikeussäännös sisältyy yksityiselämän suojaa koskevaan perustuslain 10.1 §:n säännökseen, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta linjasi 1990-luvun lopulla henkilötietojen suojan kannalta tärkeät laintasoiseen sääntelyyn sisällytettävät sääntelykohteet lausunnoissaan PeVL 14/1998 vp ja 25/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan linjauksen mukaan henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset, tietojen luovutettavuus, tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva. Lisäksi perustuslakivaliokunta on edellyttänyt sääntelyn kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta lain tasolla. Vuonna 2002 sääntelyvaatimuksiin lisättiin myös teknisestä käyttöyhteydestä sääntely (PeVL 12/2002 vp). Nämä vaatimukset ovat johtaneet siihen, että Suomessa henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä on 700–800 eri säädöksessä. Esimerkiksi teknisestä käyttöyhteydestä on säädetty yli 200 eri säännöksessä.

Sääntelymalli on johtanut monissa tilanteissa kaksinkertaiseen sääntelyyn, jossa toisessa säännöksessä on säädetty viranomaiselle tai muulle toimijalle tiedonsaantioikeus ja toiseen säännökseen on säädetty viranomaiselle oikeus luovuttaa tietoja niille, joilla on olemassa tiedonsaantioikeus. Perustuslakivaliokunta onkin useaan kertaan kritisoinut tällaista sääntelymallia, joka tosin johtuu osittain perustuslakivaliokunnan sääntelymallia koskevista vaatimuksista ja osittain heikosta lainvalmistelun koordinoinnista ministeriöiden välillä. Valiokunnan mielestä tällainen kaksinkertainen sääntely johtaa raskaaseen sääntelyrakenteeseen ja on omiaan synnyttämään tulkintaongelmia. Tällainen raskas sääntely ei ole kuitenkaan valiokunnan mukaan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista (PeVL31/2017 vp, PeVL 71/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn epäselvyyteen, raskauteen ja monimutkaisuuteen (PeVL 31/2017 vp, PeVL 46/2016 vp ja PeVL 71/2014 vp).

Yleislainsäädännön tasolla ylimmät laillisuusvalvojat ovat niin ikään kiinnittäneet huomiota tiedonsaantioikeuksia ja henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn epäkohtiin. Laillisuusvalvonnassa tällaista sääntelymallia on pidetty oikeudellisesti vaikeaselkoisena (AOK 441/1/2015, 4.11.2016).  Julkisuuslain ja henkilötietolain sääntelyä on myös luonnehdittu luuppimaiseksi (EOA 1473/2016, 18.9.2017).

Viimeaikoina perustuslakivaliokunta onkin tuonut esiin mahdollisuuden arvioida henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelymallia uudelleen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan estettä ei ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös asianmukaisesti laaditulla yleisellä Euroopan unionin asetuksella tai kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (PeVL 1/2018 vp, PeVL 49/2017 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 5/2017 vp, PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan vielä ottanut kantaa siihen, miltä osin sääntelymallia voitaisiin uudistaa.

Perustuslakivaliokunnan viimeaikaisissa kannanotoissa viestitään, että sääntelymallia koskeva arviointi on mahdollista tehdä vasta, kun yleisen tietosuoja-asetuksen sallimaa kansallista liikkumavaraa käytetään oikeusministeriössä valmisteilla olevassa tietosuojalaissa ja kun sen perustuslain mukaisuutta arvioidaan valiokunnassa (PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut muun muassa erään lakiehdotuksen jatkokäsittelyssä, että siinä olisi ollut syytä tarkoin selvittää tietosuoja-asetuksen ja sitä täydentävän kansallisen yleislain mahdollistama tai edellyttämä täydentävän erityissääntelyn tarve (PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että ennen kuin kansallista erityislainsäädäntöä voidaan kehittää, tulisi valtioneuvoston antaa yleislakia koskeva esitys (PeVL 1/2018 vp, PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut tuoreessa lausunnossaan, että perustuslain 10.1 §:ssä ja EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa perus- ja ihmisoikeutena turvatun henkilötietojen suojan toteuttaminen ei voi enää jatkossa perustua nykyisen sääntelymallin varaan. Sitä vastoin henkilötietojen suojan toteuttaminen tulisi jatkossa ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislain nojalla. Tähän liittyen tulisi välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi (PeVL 2/2018 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunnoista onkin muotoutumassa pikku hiljaa viesti lainvalmisteluun. Henkilötietojen suojaa koskeva sääntelymalli on uudistettava. Jotta perustuslakivaliokunta voi arvioida sääntelyyn liittyvää mallia perustuslain 74 §:ssä tarkoitetulla tavalla, tulisi valtioneuvoston valmistella kansallinen yleislaintasoinen lainsäädäntö, jonka perusteella kokonaisarviointi voidaan tehdä perustuslakivaliokunnassa. Muotoutumassa oleva linjaus tarkoittaa, että pyrkimykset sääntelyn sujuvoittamisesta, turhien normien purkamisesta ja hallinnollisen taakan keventämisestä ovat mahdollisia toteuttaa tietojenkäsittelyä ja tiedonhallintaa koskevassa sääntelyssä, kunhan eduskuntaa tuodaan käsiteltäväksi asianmukaisesti ja selkeästi laadittu yleislaki tai yleislait henkilötietojen käsittelyn perusteista siltä osin kuin sille on tarvetta kansallisessa lainsäädännössä tietosuoja-asetuksen lisäksi.

Tällä hetkellä kuitenkin sääntelymallin kehittäminen on varsin sekavaa ja sitä on tehty viimeisen puolen vuoden aikana oikeusministeriön suojissa ilman avointa valmistelua. Epäselvä sääntelyn kehittämistä koskeva tilanne kulminoitui valtiovarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 20/2017 vp), jossa todettiin, että perustuslakivaliokunnan peräänkuuluttamaa kattavaa arviointia erityislaissa olevasta sääntelytarpeesta ei ole mahdollista vielä tehdä. Valiokunnan mukaan riittävät edellytykset syntyvät vasta, kun kansallista yleislakia koskeva esitys on annettu ja EU:n tietosuoja-asetuksesta on saatu auktoritatiivisia tulkintoja. Valiokunta jäi siten odottamaan paitsi kansallista yleislakia henkilötietojen suojasta, mutta myös varsin poikkeuksellisesti ilmaistuina auktoritatiivisia tulkintoja tietosuoja-asetuksesta. Eduskunnassa on siten jääty nyt odottelemaan tietosuoja-asetuksen tulkintoja, joita muotoilevat unionin tuomioistuin sekä tietosuoja-asetuksen säädetty Euroopan tietosuojaneuvosto. Näiltä osin kansallinen lainsäädäntövaltaa käyttävä eduskuntamme on ajautunut tilanteeseen, jossa ei ole selvää, miten Suomeen luotu raskas, monimutkainen ja kaksinkertainen sääntelymalli on purettavissa.

KANSALLINEN TIETOSUOJA-ASETUKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELU

Kansallista henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön yhteensovittamista on pohdittu oikeusministeriön asettamassa nk. TATTI-työryhmässä, jossa ensivaiheessa valmisteltiin myös kansallisen tietosuojalain luonnosta. Työryhmä julkaisi mietintönsä kesäkuussa 2017 ja se ei ollut yksimielinen. Lakiehdotuksen luonnos sai useilta toimijoilta kriittistä palautetta lausunnoissa, kuten Itä-Suomen yliopistolta.

Tietosuojalakia on nyt jatkovalmisteltu hieman alle puolen vuoden ajan oikeusministeriössä virkatyönä ilman avointa jatkovalmistelua. Tietosuojalain luonnoksesta on kuitenkin saatavissa julkinen 18.1.2018 päivätty versio, joka on toimitettu lainsäädännön arviointineuvostolle. Tältä osin on syytä huomata, että luonnos on vasta jatkovalmistelussa tehdyn virkatyön tulos eikä hallituksen esitys. Siten seuraavassa esitetty arviointi perustuu vain luonnosvaiheessa olevaan asiakirjaan eikä viralliseen esitykseen, vaikka se on ollut toisessa viranomaisessa lausuttavana.

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi varsin kriittisen lausuntonsa tietosuojalain luonnoksesta 8.2.2018. Arviointineuvosto katsoi, että luonnoksessa on merkittäviä puutteita. Neuvoston mukaan ilman puutteellisuuksien korjaamista on vakavasti harkittava, voiko hallituksen esitystä antaa eduskunnalla käsiteltäväksi. Neuvoston mukaan luonnoksen pohjalta ei todennäköisesti pysty muodostamaan riittävää ja perusteltua käsitystä esityksestä, eikä sen taloudellisista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista. Arviointineuvosto totesi, että luonnos on osin vaikealukuinen. EU:n tietosuoja-asetuksen soveltajakunta on laaja, jolloin lakia soveltavat lähinnä muut kuin asiantuntijat. Neuvoston mukaan tämän vuoksi täytäntöönpanoa koskevan lain tulisi olla erityisen selkeä.

Arviointineuvoston havainto luonnoksen vaikealukuisuudesta on merkityksellinen perusoikeuksien toteuttamisen kannalta katsottuna. Perustuslakivaliokunta on toistuvasti todennut, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (PeVL 2/2018 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 45/2016 vp). Tietosuojaa koskeva sääntely kuuluu väistämättä tällaiseen erityistä selkeyttä edellyttävään sääntelyyn.

Tältä osin arviointineuvoston kritiikki on otettava lakiehdotuksen jatkovalmistelussa vakavasti huomioon. Tietosuojalain 18.1.2018 luonnos pitää sisällään sellaisia säädöstekstiluonnosten muotoiluja aivan kuin ne olisivat käännöksiä jonkin muun maan säädöstekstistä. Lisäksi säännöksissä on epäselvyyttä lisääviä sisäisiä ristiinviittauksia. Ongelmaa sääntelyn epäselvyydestä lisää tietosuoja-asetuksen suomenkielinen virallinen versio, joka on monin paikoin vaikealukuinen ja pitää sisällään huonoa suomen kieltä. Lisäksi tietosuoja-asetuksen virallisessa käännöksessä on selkeitä virheiltä vaikuttavia epäloogisuuksia suhteessa esimerkiksi englannin- ja ruotsinkielisiin käännösversioihin. Suomi on yksi Euroopan unionin virallisista kielistä ja sääntelyltä, joka on suoraan sovellettavaa oikeutta Suomessa, tulee edellyttää käännöstyöltä hyvän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimusta jo perusoikeuksien toteuttamisenkin kannalta katsottuna.  Nyt tässä on selkeästi parantamisen varaa.

Useissa ministeriöissä on tehty myös valmistelua kansallisen erityislainsäädännön sovittamisesta tietosuoja-asetuksen kanssa. Osa näistä valmistelluista lakiehdotusluonnoksista on ollut jo lausunnoillakin. Monissa luonnoksissa muutokset ovat varsin pieniä ja niissä pyritään tekemään viittauksia tietosuoja-asetukseen ja kansalliseen tietosuojalakiin. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut kriittisesti myös tällaisiin informatiivisiin viittaussäännöksiin (PeVL 49/2017 vp). Ministeriöissä tehty työ jääneekin nyt odottelemaan kevääksi, että kansallinen tietosuojalaki on käsitelty eduskunnassa. Tämä tarkoittaa sitä, että 25.5.2018 Suomessa ei ole täysin sovitettua lainsäädäntöä tietosuoja-asetuksen kanssa.

Koska näyttää siltä, että laaja sääntelyyn kohdistuva päivitystyö ei ole edennyt mallisuoritukseen, onkin syytä vakavasti harkita tietosuoja-asetuksen kansallisen valmistelun ja täytäntöönpanon riippumatonta jälkiarviointia kansallisen lainvalmistelun sekä siihen selkeästi kaivattavan valtioneuvostotasoisen hankejohtamisen kehittämiseksi. Jälkiarvioinnin tulokset voisivat tehostaa muutenkin EU-sääntelyn kansallisia täytäntöönpanotoimia laajemmin ja yleisellä tasolla. Esimerkiksi hankintalainsäädännön uudistaminenkin viivästyi vuonna 2016 täytäntöönpanotoimien hitauden vuoksi.

PARANNUKSIA TIETOSUOJALAKILUONNOKSEEN, MUTTA KEHITETTÄVÄÄKIN LÖYTYY VIELÄ

Tietosuojalain 18.1.2018 luonnos on muuttunut monin osin siitä, mitä se oli kesällä lausuntokierroksella. Lausunnoissa annettu palaute on otettu huomioon lakiehdotuksen jatkovalmistelussa. Tammikuun versiossa ehdotetaan, ettei hallinnollista seuraamusmaksua voisi määrätä valtion viranomaisille, kunnallisille viranomaisille, itsenäisille julkisoikeudellisille laitoksille, eduskunnan virastoille eikä tasavallan presidentin kanslialle. Säännösehdotus rajaisi viranomaistoiminnan liittyvän henkilötietojen käsittelyn pääosiltaan pois hallinnollisten seuraamusmaksujen piiristä perustelluista syistä, kuten monissa lausuntokierroksella annetuissa lausunnoissa esitettiin. Rajaus koskee nimenomaan viranomaisia eikä suinkaan kaikkea julkisen hallinnon toimintaa. Hyvä näin.

Sääntelyyn jää kuitenkin rakenteellisia ongelmia. Esimerkiksi hallinnollista seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos on kulunut yli kymmenen vuotta siitä, kun rikkomus tai laiminlyönti on tapahtunut. Vanhentumisaika on varsin pitkä, kun otetaan huomioon, että rikosoikeudellisessa järjestelmässä henkilötietoihin kohdistuvat rikokset vanhenevat kahdessa vuodessa ehdotettavana olevana tietosuojarikoksena (nykyisin vielä henkilörekisteririkos). Viranomaisissa henkilötietojen käsittelyyn liittyviä rikoksia on ehtinyt vanhentumaan monesti henkilörekisteririkoksina, mutta syytteitä on nostettu tästä huolimatta vielä virkavelvollisuuden rikkomisesta, jossa vanhentumisaika on viisi vuotta. Nyt Suomeen ollaan luomassa järjestelmä, jossa rekisterinpitäjään tai henkilötietojen käsittelijään voidaan kohdistaa hallinnollinen seuraamusmaksu 10 vuoden vanhentumisajalla, kun tietosuojarikos vanhenee kahdessa vuodessa ja virkarikoksenakin viidessä vuodessa. Vanhentumisajoissa onkin havaittavissa jonkinasteista epäsuhtaa, jota tulisi vielä erikseen perustella lakiehdotuksen valmistelussa. Perustuslakivaliokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 28/2014 vp ja PeVL 9/2012 vp).  Perustuslakivaliokunta on hallinnollisten seuraamusten yhteydessä todennut, että sääntelyn tulee olla täsmällistä ja hyväksyttävää, ja seuraamuksen tulee olla oikeassa suhteessa tekoon. Lisäksi järjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (PeVL 23/1997 vp, PeVL 56/2014 vp, PeVL 61/2014 vp).

TIETOSUOJALAUTAKUNTA LAKKAA, MUTTA UUSI ILMEISEN TARPEETON LAUTAKUNTA TULEE TILALLE

Tietosuojasääntelyn päivittämisen yhteydessä tietosuojalautakunta menettää tarpeellisuutensa, joskin sen rooli on jäänyt viimeisen 15 vuoden aikana varsin marginaaliseksi ja näkymättömäksi muutenkin. Tietosuojalautakunnan toiminnasta ei saanut tällä vuosikymmenellä useaan vuoteen tietoja, koska se jätti ratkaisunsa julkaisematta. Ratkaisuista tiedottamatta jättäminen on sekin ongelma julkisuuslain 20 §:n kannalta katsottuna. Sittemmin ratkaisuja on julkaistu jälkikäteen muutamalta vuodelta.

Tietosuojasääntelyn päivittämisen yhteydessä ei näytetä haluavan luopua lautakunnasta, vaan lakiehdotusluonnos sisältää ehdotuksen asiantuntijalautakunnasta, jonka tehtävänä olisi tietosuojavaltuutetun pyynnöstä antaa lausuntoja henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä merkittävistä kysymyksistä. Luonnoksen perustelujen mukaan ”asiantuntijalautakunta olisi tietosuojavaltuutetun toimistoon kuuluva toimiston sisäinen asiantuntijaelin, joka antaisi lausuntoja tietosuojavaltuutetun pyynnöstä henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä”. Lisäksi luonnoksen mukaan asiantuntijalautakunnalla ei olisi muodollista päätösvaltaa.

Lakiehdotuksen mukaan lautakunnan jäseniin sovellettaisi rikosoikeudellista virkavastuuta. Lautakunnan jäsenet toimivat palkkiota vastaan. Lautakunnan nimittäisi kolmeksi vuodeksi kerrallaan valtioneuvosto. Asiantuntijalautakunta voisi kuulla ulkopuolisia asiantuntijoita. Siis lakiehdotusluonnoksen mukaan lautakunnan jäsenet olisivat virkavastuussa lautakunnan antamista lausunnoista, jotka eivät olisi oikeudellisesti sitovia, vaan tietosuojavaltuutettua konsultoivia. Lautakunnalla ei olisi edes muodollista päätösvaltaa, joten virkavastuun kantaminenkin taitaa jäädä lautakunnassa muodolliseksi.

Ehdotus asiantuntijalautakunnasta on vähintäänkin epämääräinen ja herättää kysymyksiä siitä, kenen intressejä tällaisella ehdotuksella lautakunnasta ajetaan. Lautakunnan toiminta olisi täysin riippuvaa siitä, olisiko tietosuojavaltuutetulla asioita, joista hän näkisi tarpeelliseksi pyytää lautakunnalta lausuntoa. Lakiehdotusluonnoksen mukaan lausuttavan asian tulisi olla merkittävä. Lakiehdotusluonnos pitää sisällään mahdollisuuden, että tietosuojavaltuutettu voi käyttää myös ulkopuolisia asiantuntijoita, joten tietosuojavaltuutettu ei jää tehtäviään suorittaessaan asiantuntijalautakunnan varaan, vaikka tietosuojavaltuutetun toimistosta ei löytyisi asiantuntemusta jonkin alan erityiskysymyksiin. Lisäksi on otettava huomioon, että tietosuoja-asetukseen liittyviä merkittäviä tulkintakysymyksiä käsittelee Euroopan tietosuojaneuvosto, jonka kanssa lautakunnan toiminta ei voi olla rinnakkaista. Tämäkin rajaa lautakunnan mahdollisuuksia toimia.

Jos luonnoksessa esitetty ehdotus etenee, Suomessa ei liene toista ilmeisen tarpeetonta lautakuntaa. Lainsäädännössä on säädetty paljon erilaisia lautakuntia. Muualla säädetyt lautakunnat ovat pääosin itsenäisiä viranomaisia, jotka tekevät oikeudellisesti merkityksellisiä ratkaisuja etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyen. Muutama lainsäädännössä oleva lautakunta muistuttaa tosin enemmän neuvottelukuntaa, kuten oikeusministeriön yhteydessä toimiva turvallisuusselvitysasioiden arviointikriteerilautakunta. Ehdotettavan lautakunnan tehtävä rajautuisi lausuntojen antamiseen ja ne eivät sitoisi ketään – ei edes tietosuojavaltuutettua, joka voisi pyytää lausuntoja myös muilta asiantuntijoilta.

Lautakunnan perustamisen ehdottaminen edellyttäisi avointa keskustelua sen tarpeellisuudesta sekä siitä, mistä tällainen idea lautakunnan perustamisesta on peräisin ja kenen intressissä. Tietosuojavaltuutetun toimistolla on jo usealla alalla toimivia asiantuntijaverkostoja. Tässä asetelmassakin asiantuntijalautakunta vaikuttaa olevan syntyvä käenpoikanen. Asiantuntijalautakunta lienee vasta idea-asteella, joten sen tarpeellisuutta on syytä pohtia vielä huolellisesti ennen sen sisällyttämistä varsinaiseen hallituksen esitykseen tarkempine perusteluineen.

Tarpeeton sääntely kannattaa pitää myös mielessä erilaisia muita viittaussäännöksiä pohdittaessa tietosuojalakiin. Niitäkin luonnoksessa näytti olevan useita. Kansallisen yleislainsäädännön kehittämistä tulee jatkaa myös 25.5.2018 jälkeen, jotta henkilötietojen suojaa koskevaa erityislainsäädäntöä voidaan purkaa ja sääntelyä selkeyttää yleislainsäädännön tasolla. Tietosuojalaki ei vielä kaikilta osin palvele näitä tavoitteita.

Julkaistu

Median yhteiskuntavastuu verotusta koskevassa uutisoinnissa: kuka on veronsaaja?

 

 

 

Mika Nissinen

Kirjoittaja on finanssioikeuden yliopisto-opettaja.

OLEN USEAMMAN vuoden pohtinut median yhteiskuntavastuuta verotusta koskevan uutisoinnin osalta. Siksi luinkin ilolla Helsingin Sanomien uutisen, jonka mukaan julkisuudella, jossa median rooli on luonnollisesti merkittävä, koettiin olevan vaikutusta kansalaisten käsitykseen verotuksen myönteisyydestä (Suomalaisista jo 79 prosenttia maksaa veronsa mielellään – ”Tulokset ovat hämmästyttäneet kansainvälisissä ympyröissä” HS 30.10.2017).

VAIKKA TIETEELLISTÄ tutkimusta median roolista verotuksen ymmärtämisessä en tässä yhteydessä pysty esittämään, on median vaikutus kansalaisten verotusta koskeviin mielipiteisiin kiistaton. Ennen medialle esittämääni varsinaista pyyntöä, lähestyn asiaa kahdella johdattelevalla kysymyksellä.

Mikä seuraavissa kahdessa verotusta koskevassa otsikossa johdattaa kansalaisia täysin tarpeettomasti harhaan?:

Ja mikä seuraavissa otsikoissa on edellä kerrotuista otsikoista poiketen esitetty asianmukaisesti kansalaisille?:

ASIASSA ON syytä korostaa, että vaikka kaikissa uutisissa otsikot liittyvät Supercelliin, kyseinen yhtiö ei ole mitenkään valokeilassa tässä asiassa kuin lähinnä positiivisena veronmaksajana. Tarkoitus on valituilla, pääosin samaa asiakokonaisuutta koskevilla otsikoilla kysyä medialta, kuka verotuksessa on veronsaaja: verottaja vai yhteiskunta?

KAHDEN ENSIMMÄISEN otsikoinnin perusteella osa toimittajista näyttää olevan vahvasti sitä mieltä, että verottaja on verojen saaja. Luonnollisestikaan asia ei ole näin, vaan verottaja (Verohallinto) on ainoastaan verojen ”kerääjä” – se toimittaa verotuksen ja tilittää verot veronsaajille. Otsikoinnin virheellisyyttä voidaan havainnollistaa sillä, että pankkien uutisoitaisiin olevan aina tilisiirtojen osalta rahojen saajia. Miltä kuulostaisi esimerkiksi seuraava tilinsiirtoon liittyvä uutinen: ”Nordea sai yllättäen 700 miljoonan euron mysteeripotin”? Ei varmaan kovinkaan perustellulta.

ONKO TÄLLÄ asialla vaikutusta siihen, miten kansalaiset ymmärtävät verotuksen? Väitän, että on. Epätieteelliseen elämänkokemus-tutkimusmetodiin perustuen väitän, että kaikille kansalaisille ei ole selvää se, kuka ”veronsaaja” on. Edes kaikille vero-oikeuden tenttiin osallistujille tämä ei ole aina selvä asia – vero-oikeuden kurssin tentaattorina olen kuitenkin iloinen siitä, että tämä koskee onneksi vain marginaalista, kurssikirjat liian myöhään avannutta opiskelijajoukkoa.

VÄITÄN MYÖS, että kansalaisten veromyönteisyyteen vaikuttaa uutisointi siitä, väitetäänkö verotulojen saajaksi virheellisesti voudiksikin historiassa kutsuttua verottajaa (Verohallinto) vai oikein esitettynä yhteiskuntaa. Ja muistutetaanko siitä, että hyötyjinä ovat yhteiskunnan kansalaiset: koulutusta saavat lapset, hoitoa saavat potilaat ja ylipäätään kaikki julkisia palveluja käyttävät.

JOTEN MEDIA: pyydän, että kirjoittaisitte veronsaajasta niin kuin asia todellisuudessa on. Veronsaajana ei ole verottaja (Verohallinto) vaan yhteiskunta, me kaikki. On vaikea nähdä perusteltua estettä tämän ”pienen” asian huomioimiselle, kuten edellä mainitut kolme jälkimmäistä uutisotsikkoa veronsaajasta asianmukaisesti osoittavat. Iso kiitos kaikille niille toimittajille, jotka ovat jo tähän mennessä huomioineet tämän uutisoinnissaan. Muut toivotan tervetulleeksi minkä tahansa yliopistomme vero-oikeuden perusteita käsittelevälle kurssille: toivottavasti viimeistään siellä voimme kertoa tarkemmin siitä, ketkä yhteiskunnassamme ovat veronsaajia.

Julkaistu

Sensaatiohakuisuus nakertaa luottamusta oikeusjärjestelmään

sutela-mika_13x18Mika Sutela

Kirjoittaja on Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen tutkijatohtori.

 

RIKOKSET KIINNOSTAVAT, koskettavat ja myös pelottavat. Rikokset kuuluvat median ja sosiaalisen median jokapäiväiseen uutistarjontaan, lähes jokaiseen uutislähetykseen. Jopa päivän urheilu-uutisten kärkiuutiset voivat käsitellä urheilumaailman rikosasioita. Mikään muu ihmisen luomus ei jaksa kiinnittää yhtä paljon huomiota ja kiehtoa mieltä kuin rikollisuus. Tämän perusteella rikollisuus ansaitsisi paikan maailman ihmeiden listalla, jos niitä vielä nykypäivänä lueteltaisiin.

MIRKA SMOLEJ on todennut internetin roolin rikosuutisten tuottajana kasvaneen koulusurmien jälkeen. Nämä traagiset tapahtumat siirsivät huomion sosiaalisen median interaktiiviseen rooliin. Smolej’n väitöstutkimuksen (2011) mukaan media keskittyy tyypillisesti kertomaan yksittäisistä rikostapauksista eikä raportoi kovinkaan paljoa laajemmista rikollisuustrendeistä, rikollisuuden syistä tai kriminaalipoliittisista aiheista. Janne Kivivuoren mielestä rikollisuustilanteen ja kriminologisten tutkimustulosten uutisoinnissa olisi parannettavaa. Vaikka kriminologian yleisen kiinnostavuuden ja suomalaisen rikollisuuden empiirisen tutkimuksen heikon aseman vuoksi toimittajat ovatkin usein harjoittaneet niin sanottua tutkimusjournalismia, jossa toimittaja itse kerää tutkimusaineiston ja raportoi tutkimustulokset lehdessä, laajat selvitystyyppiset rikos- ja oikeusjutut ovat liki kadonneet sanoma- ja aikakauslehdistä, koska aikaa ei enää juuri ole tehdä tutkivaa journalismia muun työn ohella. Uutissisällössä on oltava muutakin kuin faktoja; mielipiteitä ja tunteita. Erityisesti liikkuva kuva – esimerkiksi valvontakameravideo – kiinnostaa lukijoita.

RIKOLLISUUDEN OHELLA myös tuomioistuinten toiminnasta ja ratkaisuista ollaan entistä enemmän kiinnostuneita mediassa ja somessa. Rangaistuksen määrääminen edustaa rikosprosessin kärkeä ja sitä oikeusjärjestelmän elementtiä, joka vetää puoleensa median huomiota ja kansan kiinnostusta. Kun ihmiset ajattelevat rikosoikeutta, heille tulevat todennäköisesti ensimmäisenä mieleen rangaistukset ja niiden tuomitseminen. Toisin sanoen ihmiset muodostavat käsityksensä rikosoikeudesta pitkälti sen mukaan, mitä he tietävät siitä, millainen rangaistus tekijälle voidaan tosiasiallisesti tuomita ja mikä on rangaistuksen konkreettinen sisältö sitä täytäntöönpantaessa. Ongelmana median ja sosiaalisen median osalta on se, että ne usein etsiytyvät yksittäistapauksiin, sensaatioihin, luettavuuteen, eivät suinkaan oikeusjärjestelmän perusteisiin.

OIKEUSTIETEILIJÄT JA kriminologit ovat olleet viime vuosina entistä kiinnostuneempia median roolista oikeudellisten asioiden, erityisesti rikostapausten, kuvaajana. Kriminologiassa ollaan oltu kiinnostuneita rikosjulkisuuden suhteesta kriminologisiin ilmiöihin. Ensinnäkin median rikoksiin kiinnittämä huomio voi vaikuttaa rikosten ilmoitusalttiuteen, mikä johtaa tilastoidun ilmirikollisuuden muutoksiin.  Toiseksi rikosuutisointi voi vaikuttaa rikollisuuden pelkoon. Kolmanneksi lehdistön tapa kuvata rikollisuutta voi vaikuttaa kansalaisten kriminaalipoliittisiin mielipiteisiin.

JULKINEN KESKUSTELU, esimerkiksi viimeaikainen turvapaikkakeskustelu, muun muassa sosiaalisessa mediassa voi uutisoinnin lisäksi vaikuttaa rikollisuuden pelon lisääntymiseen. Helsingin yliopiston Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin suunnittelija Petri Danielssonin mukaan rikollisuutta pelätään hyvin yleisellä tasolla, ja pelko liittyy enemmänkin taloudelliseen epävarmuuteen kuin rikollisuuden todelliseen tasoon.

OLEN POHTINUT väitöskirjani yhteenveto-osassa hieman median vaikutuksia lainkäyttöön ja sitä, kuinka tärkeää on tuottaa kansalaisille empiiristä tietoa rikollisuudesta, rangaistuksista ja oikeusjärjestelmän eri osista. Rikoksista, rangaistuksista, rangaistuskäytännöistä ja rikosoikeusjärjestelmästä tulisi tuottaa enemmän empiiristä faktatietoa kansalaisille. Tämä voisi vaikuttaa positiivisesti niin oikeuslaitokseen kohdistuvaan luottamukseen kuin myös asenteisiin rangaistuksia kohtaan. Mitä avoimempaa oikeudellisten toimijoiden toiminta on, sitä enemmän luottamusta niihin kohdistuu.

JYRKI VIROLAISEN ja Petri Martikaisen mukaan median rikollisuutta ja oikeusjärjestelmää kohtaan kasvaneen kiinnostuksen hyvänä puolena on se, että tuomareiden on täytynyt alkaa kirjoittaa ratkaisunsa kielellä, jota myös toimittajat ja yleisö ymmärtävät. Tuomiot ja tuomioistuinten toiminta avautuvat julkisuudelle, medialle ja sitä kautta kansalaisille juuri perustelujen kautta. Tämä mahdollistaa muun muassa ratkaisujen kontrollin ja kritiikin ja edistää sitä kautta lainkäytön julkisuutta. Oikeuslaitos tarvitsee julkisuutta ja parhaiten se saa sitä median ja sosiaalisen median kautta.

Julkaistu

Julkisuudesta rangaistusta lieventävänä tekijänä

sutela-mika_13x18Mika Sutela

Kirjoittaja on Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen tutkijatohtori.

 

Heinäkuun lopussa Helsingin käräjäoikeus tuomitsi miehen 60 päivän ehdolliseen rangaistukseen pahoinpitelystä. Syytetty oli pyytänyt, että rangaistusta mitattaessa otetaan huomioon asian saama huomattava julkisuus. Mies oli Joonas Loiri, Vesa-Matti Loirin poika. Käräjäoikeus katsoi, että vakiintuneen rangaistuskäytännön mukainen rangaistus johtaisi tuomittavalle aiheutuneen poikkeuksellisen julkisuuden vuoksi kohtuuttomaan seuraamukseen.

Rikoslain 6 luvun 7 §:ssä luetellaan kaikki rangaistuksen kohtuullistamisperusteet, joista yksi on tekijälle rikoksesta johtunut tai hänelle tuomiosta aiheutuvan muu seuraus. Lain esitöissä on katsottu, että rikoksen saama poikkeuksellinen julkisuus kuuluu tämän säännöksen piiriin.

Viimeisen reilun vuoden aikana on annettu muutamia ratkaisuja, joissa tuomioistuin on kohtuullistanut eli lieventänyt tuomiota tapauksen saaman ”poikkeuksellisen” julkisuuden vuoksi. Ratkaisut ovat herättäneet keskustelua siitä, onko oikein, että julkisuutta voidaan käyttää alentamaan rangaistusta.

Kesäkuussa 2015 Helsingin käräjäoikeus tuomitsi kolme nuorta miestä Tapanilan raiskaustapauksesta ehdolliseen vankeuteen. He saivat tuomiot raiskauksesta mutta eivät törkeästä raiskauksesta, josta syyttäjä vaati heille rangaistusta. Yksi tuomituista sai yhden vuoden ja neljän kuukauden ehdollisen vankeusrangaistuksen. Kahden muun ehdolliset vankeustuomiot olivat vuoden mittaiset. Tuomitut on määrätty lisäksi oheisseuraamuksena valvontaan. Käräjäoikeus alensi kaikkien kolmen tuomitun rangaistuksia rikosepäilyjen saaman poikkeuksellisen julkisuuden vuoksi. Nuorten somalialaistaustaisten miesten avustajat kertoivat oikeudessa heidän joutuneen julkisuuden vuoksi uhkailujen kohteeksi. Käräjäoikeuden mukaan tuomittujen puolustukset esittivät oikeudenkäynnissä huolen julkisessa keskustelussa ja sosiaalisessa mediassa esitettyjen uhkausten vaikutuksesta heidän kehitykseensä. Helsingin hovioikeus näki teon törkeänä raiskauksena ja kovensi tuomiota. Täysi-ikäinen vastaaja tuomittiin yli kahden vuoden ehdottomaan vankeusrangaistukseen, kahden muun vastaajan osalta tuomio koveni yhdeksällä kuukaudella. Myös hovioikeus lievensi tuomiota ”kohtuuttomiin mittasuhteisiin nousseen julkisuuden” takia. Hovioikeus ei ihmetellyt sitä, että rikostapaus oli noussut julkisuuteen, mutta piti sen käsittelyä poikkeuksellisen laajana. Tapauksesta puhuttiin joukkoraiskauksena jo ennen asian käsittelyä käräjäoikeudessa, mikä on hovioikeuden mukaan ollut omiaan antamaan yleisölle harhaanjohtavan ja väärän kuvan seksuaalisen väkivallan laadusta.

Töölön pyöräturmasta syytetyn miehen tuomio lieveni Helsingin hovioikeudessa lähes kaksi vuotta tämän vuoden heinäkuun alussa. Hovioikeus katsoi tuomion lieventämisen perusteeksi mm. tapauksen saaman poikkeuksellisen julkisuuden. Hovioikeuden mukaan tapausta oli käsitelty julkisuudessa laajasti ja uutisoinnissa oli tuotu esiin myös vastaajan terveydentilaan ja yksityiselämään liittyneitä tietoja, joten rangaistusta kohtuullistettiin. Hovioikeus tuomitsi miehen törkeästä liikenneturvallisuuden vaarantamisesta, törkeästä pahoinpitelystä ja törkeästä kuolemantuottamuksesta sekä liikennepaosta tieliikenteessä. Syyttäjä vaati miehelle alun perin kahdeksan vuoden vankeusrangaistusta taposta. Käräjäoikeuden tuomio asiassa oli 4 vuotta ja 6 kuukautta vankeutta. Hovioikeus kevensi käräjäoikeuden antamaa vankeusrangaistusta lähes kaksi vuotta, ja tuomitsi miehen vankeuteen 2 vuodeksi ja 8 kuukaudeksi.

Itä-Suomen yliopiston rikos- prosessioikeuden professori Matti Tolvanen on lehtihaastatteluissa todennut olevan poikkeuksellista, että tuomioistuin alentaa rangaistusta julkisuuden vuoksi. Julkisuutta voi soveltaa rangaistuksen alentamisperusteena vain harvoin, poikkeuksellisissa tapauksissa. Tästä ei kuitenkaan pidä tehdä sitä johtopäätöstä, että rikoksen sama julkisuus alentaisi lähtökohtaisesti rangaistusta. Julkisuuden pitää olla todella yllättävää tai virheellistä, jolloin rikoksiin liittyvä normaali julkisuus ei voi olla lieventämisperuste. Kun syyllistyy vakavaan rikokseen, on julkisuuteen joutuminen ennakoitavissa – etenkin, jos syyllistytään erittäin vakavaan rikokseen julkisella paikalla, julkisuus ei voi vaikuttaa tuomioon.

KOHTUULLISTAMISPERIAATTEITA SOVELLETAAN HARVOIN

Tilastoja tai tutkimuksia siitä, missä määrin tuomioistuimet ovat käyttäneet poikkeuksellista julkisuutta kohtuullistamisperusteena, ei juuri ole. Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin Seuraamusjärjestelmä 2014 (katsauksia 5/2015) -julkaisun sivulla 77 olevasta taulukosta on mahdollista nähdä, että vuosina 2009–2012 kohtuullistamisperusteita on sovellettu alle sata kertaa vuodessa. Sovellettuja perusteita ei ole jaoteltu sen tarkemmin.

Yksityiskohtaisia tilastoja ei ole saatavilla, mutta kohtuullistamisperusteiden soveltaminen (tai ainakin niiden kirjaaminen perusteluihin) ja siten myös poikkeuksellisen julkisuuden soveltaminen lieventävänä seikkana on ilmeisen harvinaista. Voihan toki olla, että rangaistuksen mittaamisessa on merkitystä lieventävillä olosuhteilla, mutta niitä ei ole kirjoitettu näkyviin ratkaisun perusteluihin.

Vuonna 2006 korkein oikeus kallistui Porin Jazzin jalkapallojoukkueen taustajoukkojen talousrikosjutussa sille kannalle, ettei julkisuus antanut aihetta kohtuullistaa vastaajien tuomiota (KKO 2006:44). Saman linjan korkein oikeus otti kuluvan vuoden kesäkuussa ratkaistessaan Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen entisen puheenjohtajan, poliitikko Jukka Vihriälän tapauksen (KKO 2016:39). Näissä tapauksissa kyse oli tosin enemmän tai vähemmän julkisuuden henkilöistä. Tapanilan ja Töölön jutuissa tuomitut olivat yksityishenkilöitä. Tapanilan juttu on jo saanut valitusluvan KKO:een ja siinä tullaan linjaamaan paljon tulevia ratkaisuja.

MEDIA- JA MUUN JULKISUUDEN VAIKUTUS TUOMIOON

Helsingin Sanomien pääkirjoituksessa (8.7.2016) todettiin, että Töölön tapauksessa hovioikeuden perustelu julkisuudesta on ongelmallinen. Se tarkoittaa esimerkiksi sitä, että tiedotusvälineillä olisi ainakin välillisesti vaikutusta rikoksista tuomittujen saamiin rangaistuksiin. Oikeuslaitoksen ja journalistien tulisi kummankin pysyä omalla reviirillään.

Helsingin yliopiston rikosoikeuden apulaisprofessori Sakari Melander puolusti nykyistä käytäntöä kirjoituksessaan Helsingin Sanomissa heinäkuussa ja totesi, ettei julkisuudella tarkoiteta yksinomaan rikosuutisointia vaan asian saamaa julkisuutta yleisesti. Erityisesti Tapanilan raiskausjutussa nimenomaan some-julkisuuden katsottiin olleen poikkeuksellista. Vastaavaa käytäntöä noudatetaan myös muun muassa Ruotsissa.

Melanderin mukaan oikeuskäytännössä asian saaman poikkeuksellisen julkisuuden lieventävään vaikutukseen on suhtauduttu melko pidättyväisesti. Lähtökohta on perusteltu, mutta joskus julkisuus on kuitenkin syytä ottaa huomioon rangaistusta mitattaessa. Rikoksesta aiheutunut julkisuus voi tekijän näkökulmasta merkitä jopa tuntuvampaa seurausta kuin tuomioistuimen langettama rikosoikeudellinen rangaistus. Julkisuus saattaa johtaa myös muihin seurauksiin, kuten työpaikan menetykseen tai vaikka ongelmiin yksityiselämässä.

Koska rikosoikeudellisen järjestelmän toiminnassa tulee olla sijaa kohtuusarvioinnille, jossa tarkoituksena on tekijälle aiheutuvien tarpeettomien haittojen välttäminen, Melanderin mukaan on siis aivan luonnollista, että poikkeuksellista julkisuutta tulee voida pitää rangaistusta lieventävänä seikkana. Lisäksi on huomattava, että kaikkia vakaviakaan rikoksia ei kuitenkaan käsitellä julkisuudessa, joten poikkeuksellisen julkisuuden vaikutus tuomioon on melko harvinaista. Voi olla, että julkisuudelle tullaan antamaan useammin merkitystä tuomiota alentavana perusteena. Rikosuutiset leviävät nykyisin nopeasti sosiaalisen median välityksellä. Julkisuus saattaa näin olla laajempaa kuin aikaisemmin.

VTT Juha Martelius vastasi Melanderin kirjoitukseen Helsingin Sanomien mielipideosastolla. Hän kysyi, määrittelisivätkö tuomarit kunkin median laadun? Olisivatko Bin-ladenin ja Brevikin tuomiot olleet Suomessa lievempiä poikkeuksellisen julkisuuden takia? Vai pätisikö sääntö vain tiettyihin rikoksiin? Mihin?

Nykypäivänä laajojen, etenkin suurta julkista mielenkiintoa herättävien, oikeusjuttujen käsittelyissä on entistä enemmän eri medioiden edustajia paikalla oikeussaleissa, lähes ruuhkaksi asti. Voidaan ehkä jopa kysyä, vaikuttaako lisääntyvä media salissa tuomareiden päätöksiin. Jos mediaa on paljon paikalla ennen istunnon alkamista ja myös sen aikana, onko tällä ja sitä kautta ilmenevällä julkisuuden paineella tiedostamattomasti vaikutusta ratkaisuihin? Yleisön läsnäolon on ainakin todettu voivan saada aikaan tuomarin sanattoman viestinnän lisääntymistä.

Aulis Aarnio on vuosituhannen alussa todennut, että media on hivuttautunut tuomioistuimen porstuasta itse oikeussaliin. On väitetty, että media ei olisi enää ulkopuolinen, objektiivinen tarkkailija, vaan aktiivinen toimija lainkäytössä. Puhutaan lainkäytön ja oikeuden medialisoinnista. Law in books ja law in action -termien rinnalla olisi siis käytettävä myös law in media -näkökulmaa.

Lopulta on muistettava, että tuomioistuimet määräävät rangaistukset, ei media. Tulevaisuudessa voi kenties olla, että tuomioistuimet joutuvat arvioimaan nykyistäkin useammin sitä, mikä on poikkeuksellista julkisuutta. Riittääkö se, että rikostapauksesta uutisoidaan sosiaalisessa mediassa sekä iltapäivä- ja sanomalehdissä? Entä jos rikoksesta puhutaan vain somessa, mutta sitäkin voimakkaammin? Selvää on, että lainsäädäntö on vanhentunutta, eikä rikoslain pykälä muiden seurausten huomioon ottamisesta kohtuullistamisperusteena ota huomioon tämän päivän median toimintoja. Toki on myös niin, että julkisuus vaikuttaa eri ihmisiin eri tavalla. Näin ollen median vaikutusta on arvioitava aina tapauskohtaisesti – ja poikkeustapauksissa.