Tag Archives: lainvalmistelu

Tietosuojalainsäädännön päivitys ja kansallinen täytäntöönpano sakkaavat

 

 

 

Tomi Voutilainen

Kirjoittaja toimii informaatio-oikeuteen erikoistuneena julkisoikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa.

TIETOSUOJASÄÄNTELYN PÄIVITTÄMINEN

Euroopan unionin yleistä tietosuoja-asetusta (EU) 2016/679 aletaan soveltaa 25.5.2018. Asetus on herättänyt paljon keskustelua ja väärinkäsityksiäkin sääntelyyn tulevista muutoksista. Epätietoisuus on ruokkinut myös markkinatoimijoita myymään asiantuntijapalveluitaan ja tuotteitaan uudistuksen nimissä niin yksityiselle kuin julkiselle sektorille. Epätietoisuutta hyväksi käyttäen yritykset ovat lähestyneet muun muassa kuntia tarjoamalla niille olemassa olevien ohjelmistojen uusia, tietosuoja-asetuksen vaatimukset täyttäviä, versioita maksua vastaan. Näissä tapauksissa olen kuntia kuitenkin kehottanut selvittämään, mihin yritykset ovat alun perin sitoutuneet, kun ne ovat tarjonneet tarjouskilpailuissa ohjelmistoaan kunnalle. Monessa yrityksessä ja myös viranomaisessa nimittäin unohdetaan, että viranomaisten tietojenkäsittelyyn vaikuttaa myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999, julkisuuslaki), jossa on säädetty hyvästä tiedonhallintatavasta. Julkisuuslaki pitää sisällään osana hyvää tiedonhallintatapaa tietoturvallisuudesta huolehtimisen velvollisuuden. Valtionhallintoa koskee vielä erikseen tietoturva-asetus (681/2010). Jos viranomainen on noudattanut julkisuuslain 18 §:ssä ja henkilötietolain 32 §:ssä säädettyjä vaatimuksia ja huomioinut nämä hankinnoissaan, ei ole mitään syytä, että tietosuoja-asetuksen nimissä viranomaisten pitäisi alkaa päivittämään ohjelmistojaan, ellei ohjelmiston toimittaja ole laiminlyönyt sopimukseen perustuvan velvollisuuden huolehtia ohjelmiston ja siihen sisältyvien tietojen asianmukaisesta suojaamisesta. Sen sijaan tietosuoja-asetuksen vuoksi hankintasopimukset on joiltakin osin päivitettävä vastaamaan asetuksen yksityiskohtaisia vaatimuksia.

Peruslähtökohdiltaan henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn vaatimukset eivät muutu tietosuoja-asetuksessa siitä, mitä ne ovat olleet Suomessa jo vuoden 1988 alussa voimaan tulleessa henkilörekisterilaissa (471/1987) ja sittemmin vuoden 1999 puolivälissä henkilötietolailla (523/1999) säädetyissä vaatimuksissa.

Tietosuoja-asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä monet markkinatoimijat ovat käyttäneet asiantuntijapalvelujen ja tuotteiden markkinoinnin keihäänkärkenä tietosuoja-asetuksessa säädettyä hallinnollisen sakon uhkaa. Tässäkin asiassa aktiivinen viranomaisviestintä olisi voinut leikata terävimmän kärjen näiltä markkinointipuheilta, jotka ovat aiheuttaneet myös väärinkäsityksiä monien rekisterinpitäjien toiminnassa tietosuoja-asetuksen sisällöstä.

Tietosuoja-asetuksen tuomien muutoksien viestinnässä onkin varmistettava, että muutokset kuvataan selkeästi niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoille rekisteröityjä unohtamatta. Epätietoisuus lisää väärinkäsitysten riskiä, joka sekin voi olla tietosuojan toteuttamisen kannalta riski. Epätietoisuus lisää myös tarpeettomien investointien tekemistä, jos ei ole selvää, miten nykyinen toimintaympäristö vastaa tietosuoja-asetuksen asettamia vaatimuksia. Jos investointeihin on tarve, tarkoittaa se monesti sitä, ettei organisaatio ole toiminut tähänkään asti voimassa olevien säännösten mukaisesti.

Muutoksista viestimisessä avainasemassa ovat henkilötietojen suojaa koskevan yleissääntelyn valmistelusta vastaava oikeusministeriö ja täytäntöönpanoon keskeisesti osallistuva tietosuojavaltuutetun toimisto. Tässä suhteessa onkin vielä paljon tehtävää. Viranomaisten tulisi keskittyä viestinnässään jatkossa avoimeen, vuorovaikutteiseen ja ymmärrettävään viestintään tietoverkossa maksullisten koulutusten sijaan. Nyt tätä viestintää on tehty muiden kuin asiasta vastuussa olevien viranomaisten toimesta muun muassa nk. VAHTI-työnä ja vapaaehtoistyönä harrastuspohjalta.

Moderniin ja hyvän hallinnon vaatimukset täyttävään sääntelyn täytäntöönpanoon kuuluu aktiivinen viestintä sääntelyn muutoksista niin rekisterinpitäjille, henkilötietojen käsittelijöille kuin rekisteröidyillekin. Tämä on erityisen merkityksellistä silloin, kun sääntelymuutoksilla on perusoikeuskytkentä, kuten tietosuoja-asetuksen sääntelyllä. Luonnollisesti riittävä ja asianmukainen viestintä edellyttää riittävää ja asiansa osaavaa resursointia. Lainsäädännön arviointineuvosto kiinnitti tietosuojalakiehdotusluonnosta koskevassa 8.2.2018 päivätyssä lausunnossaan huomiota siihen, että viranomaisilla tulee olla riittävät resurssit ohjeistuksen antamiseen näin kattavassa uudistuksessa. Neuvoston mukaan ei ole tarkoituksenmukaista, että viranomaisten rooli painottuu seuraamusten käsittelyyn, jos resurssit ohjeistamiseen eivät ole riittäviä.

SUOMALAINEN RASKAAN SÄÄNTELYN TIETOSUOJAMALLI

Suomessa henkilötietojen suojaa koskeva perusoikeussäännös sisältyy yksityiselämän suojaa koskevaan perustuslain 10.1 §:n säännökseen, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta linjasi 1990-luvun lopulla henkilötietojen suojan kannalta tärkeät laintasoiseen sääntelyyn sisällytettävät sääntelykohteet lausunnoissaan PeVL 14/1998 vp ja 25/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan linjauksen mukaan henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset, tietojen luovutettavuus, tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva. Lisäksi perustuslakivaliokunta on edellyttänyt sääntelyn kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta lain tasolla. Vuonna 2002 sääntelyvaatimuksiin lisättiin myös teknisestä käyttöyhteydestä sääntely (PeVL 12/2002 vp). Nämä vaatimukset ovat johtaneet siihen, että Suomessa henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä on 700–800 eri säädöksessä. Esimerkiksi teknisestä käyttöyhteydestä on säädetty yli 200 eri säännöksessä.

Sääntelymalli on johtanut monissa tilanteissa kaksinkertaiseen sääntelyyn, jossa toisessa säännöksessä on säädetty viranomaiselle tai muulle toimijalle tiedonsaantioikeus ja toiseen säännökseen on säädetty viranomaiselle oikeus luovuttaa tietoja niille, joilla on olemassa tiedonsaantioikeus. Perustuslakivaliokunta onkin useaan kertaan kritisoinut tällaista sääntelymallia, joka tosin johtuu osittain perustuslakivaliokunnan sääntelymallia koskevista vaatimuksista ja osittain heikosta lainvalmistelun koordinoinnista ministeriöiden välillä. Valiokunnan mielestä tällainen kaksinkertainen sääntely johtaa raskaaseen sääntelyrakenteeseen ja on omiaan synnyttämään tulkintaongelmia. Tällainen raskas sääntely ei ole kuitenkaan valiokunnan mukaan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista (PeVL31/2017 vp, PeVL 71/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on myös kiinnittänyt huomiota henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn epäselvyyteen, raskauteen ja monimutkaisuuteen (PeVL 31/2017 vp, PeVL 46/2016 vp ja PeVL 71/2014 vp).

Yleislainsäädännön tasolla ylimmät laillisuusvalvojat ovat niin ikään kiinnittäneet huomiota tiedonsaantioikeuksia ja henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn epäkohtiin. Laillisuusvalvonnassa tällaista sääntelymallia on pidetty oikeudellisesti vaikeaselkoisena (AOK 441/1/2015, 4.11.2016).  Julkisuuslain ja henkilötietolain sääntelyä on myös luonnehdittu luuppimaiseksi (EOA 1473/2016, 18.9.2017).

Viimeaikoina perustuslakivaliokunta onkin tuonut esiin mahdollisuuden arvioida henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelymallia uudelleen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan estettä ei ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös asianmukaisesti laaditulla yleisellä Euroopan unionin asetuksella tai kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (PeVL 1/2018 vp, PeVL 49/2017 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 5/2017 vp, PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan vielä ottanut kantaa siihen, miltä osin sääntelymallia voitaisiin uudistaa.

Perustuslakivaliokunnan viimeaikaisissa kannanotoissa viestitään, että sääntelymallia koskeva arviointi on mahdollista tehdä vasta, kun yleisen tietosuoja-asetuksen sallimaa kansallista liikkumavaraa käytetään oikeusministeriössä valmisteilla olevassa tietosuojalaissa ja kun sen perustuslain mukaisuutta arvioidaan valiokunnassa (PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut muun muassa erään lakiehdotuksen jatkokäsittelyssä, että siinä olisi ollut syytä tarkoin selvittää tietosuoja-asetuksen ja sitä täydentävän kansallisen yleislain mahdollistama tai edellyttämä täydentävän erityissääntelyn tarve (PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että ennen kuin kansallista erityislainsäädäntöä voidaan kehittää, tulisi valtioneuvoston antaa yleislakia koskeva esitys (PeVL 1/2018 vp, PeVL 49/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut tuoreessa lausunnossaan, että perustuslain 10.1 §:ssä ja EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa perus- ja ihmisoikeutena turvatun henkilötietojen suojan toteuttaminen ei voi enää jatkossa perustua nykyisen sääntelymallin varaan. Sitä vastoin henkilötietojen suojan toteuttaminen tulisi jatkossa ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislain nojalla. Tähän liittyen tulisi välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi (PeVL 2/2018 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunnoista onkin muotoutumassa pikku hiljaa viesti lainvalmisteluun. Henkilötietojen suojaa koskeva sääntelymalli on uudistettava. Jotta perustuslakivaliokunta voi arvioida sääntelyyn liittyvää mallia perustuslain 74 §:ssä tarkoitetulla tavalla, tulisi valtioneuvoston valmistella kansallinen yleislaintasoinen lainsäädäntö, jonka perusteella kokonaisarviointi voidaan tehdä perustuslakivaliokunnassa. Muotoutumassa oleva linjaus tarkoittaa, että pyrkimykset sääntelyn sujuvoittamisesta, turhien normien purkamisesta ja hallinnollisen taakan keventämisestä ovat mahdollisia toteuttaa tietojenkäsittelyä ja tiedonhallintaa koskevassa sääntelyssä, kunhan eduskuntaa tuodaan käsiteltäväksi asianmukaisesti ja selkeästi laadittu yleislaki tai yleislait henkilötietojen käsittelyn perusteista siltä osin kuin sille on tarvetta kansallisessa lainsäädännössä tietosuoja-asetuksen lisäksi.

Tällä hetkellä kuitenkin sääntelymallin kehittäminen on varsin sekavaa ja sitä on tehty viimeisen puolen vuoden aikana oikeusministeriön suojissa ilman avointa valmistelua. Epäselvä sääntelyn kehittämistä koskeva tilanne kulminoitui valtiovarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 20/2017 vp), jossa todettiin, että perustuslakivaliokunnan peräänkuuluttamaa kattavaa arviointia erityislaissa olevasta sääntelytarpeesta ei ole mahdollista vielä tehdä. Valiokunnan mukaan riittävät edellytykset syntyvät vasta, kun kansallista yleislakia koskeva esitys on annettu ja EU:n tietosuoja-asetuksesta on saatu auktoritatiivisia tulkintoja. Valiokunta jäi siten odottamaan paitsi kansallista yleislakia henkilötietojen suojasta, mutta myös varsin poikkeuksellisesti ilmaistuina auktoritatiivisia tulkintoja tietosuoja-asetuksesta. Eduskunnassa on siten jääty nyt odottelemaan tietosuoja-asetuksen tulkintoja, joita muotoilevat unionin tuomioistuin sekä tietosuoja-asetuksen säädetty Euroopan tietosuojaneuvosto. Näiltä osin kansallinen lainsäädäntövaltaa käyttävä eduskuntamme on ajautunut tilanteeseen, jossa ei ole selvää, miten Suomeen luotu raskas, monimutkainen ja kaksinkertainen sääntelymalli on purettavissa.

KANSALLINEN TIETOSUOJA-ASETUKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELU

Kansallista henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön yhteensovittamista on pohdittu oikeusministeriön asettamassa nk. TATTI-työryhmässä, jossa ensivaiheessa valmisteltiin myös kansallisen tietosuojalain luonnosta. Työryhmä julkaisi mietintönsä kesäkuussa 2017 ja se ei ollut yksimielinen. Lakiehdotuksen luonnos sai useilta toimijoilta kriittistä palautetta lausunnoissa, kuten Itä-Suomen yliopistolta.

Tietosuojalakia on nyt jatkovalmisteltu hieman alle puolen vuoden ajan oikeusministeriössä virkatyönä ilman avointa jatkovalmistelua. Tietosuojalain luonnoksesta on kuitenkin saatavissa julkinen 18.1.2018 päivätty versio, joka on toimitettu lainsäädännön arviointineuvostolle. Tältä osin on syytä huomata, että luonnos on vasta jatkovalmistelussa tehdyn virkatyön tulos eikä hallituksen esitys. Siten seuraavassa esitetty arviointi perustuu vain luonnosvaiheessa olevaan asiakirjaan eikä viralliseen esitykseen, vaikka se on ollut toisessa viranomaisessa lausuttavana.

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi varsin kriittisen lausuntonsa tietosuojalain luonnoksesta 8.2.2018. Arviointineuvosto katsoi, että luonnoksessa on merkittäviä puutteita. Neuvoston mukaan ilman puutteellisuuksien korjaamista on vakavasti harkittava, voiko hallituksen esitystä antaa eduskunnalla käsiteltäväksi. Neuvoston mukaan luonnoksen pohjalta ei todennäköisesti pysty muodostamaan riittävää ja perusteltua käsitystä esityksestä, eikä sen taloudellisista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista. Arviointineuvosto totesi, että luonnos on osin vaikealukuinen. EU:n tietosuoja-asetuksen soveltajakunta on laaja, jolloin lakia soveltavat lähinnä muut kuin asiantuntijat. Neuvoston mukaan tämän vuoksi täytäntöönpanoa koskevan lain tulisi olla erityisen selkeä.

Arviointineuvoston havainto luonnoksen vaikealukuisuudesta on merkityksellinen perusoikeuksien toteuttamisen kannalta katsottuna. Perustuslakivaliokunta on toistuvasti todennut, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (PeVL 2/2018 vp, PeVL 31/2017 vp, PeVL 45/2016 vp). Tietosuojaa koskeva sääntely kuuluu väistämättä tällaiseen erityistä selkeyttä edellyttävään sääntelyyn.

Tältä osin arviointineuvoston kritiikki on otettava lakiehdotuksen jatkovalmistelussa vakavasti huomioon. Tietosuojalain 18.1.2018 luonnos pitää sisällään sellaisia säädöstekstiluonnosten muotoiluja aivan kuin ne olisivat käännöksiä jonkin muun maan säädöstekstistä. Lisäksi säännöksissä on epäselvyyttä lisääviä sisäisiä ristiinviittauksia. Ongelmaa sääntelyn epäselvyydestä lisää tietosuoja-asetuksen suomenkielinen virallinen versio, joka on monin paikoin vaikealukuinen ja pitää sisällään huonoa suomen kieltä. Lisäksi tietosuoja-asetuksen virallisessa käännöksessä on selkeitä virheiltä vaikuttavia epäloogisuuksia suhteessa esimerkiksi englannin- ja ruotsinkielisiin käännösversioihin. Suomi on yksi Euroopan unionin virallisista kielistä ja sääntelyltä, joka on suoraan sovellettavaa oikeutta Suomessa, tulee edellyttää käännöstyöltä hyvän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimusta jo perusoikeuksien toteuttamisenkin kannalta katsottuna.  Nyt tässä on selkeästi parantamisen varaa.

Useissa ministeriöissä on tehty myös valmistelua kansallisen erityislainsäädännön sovittamisesta tietosuoja-asetuksen kanssa. Osa näistä valmistelluista lakiehdotusluonnoksista on ollut jo lausunnoillakin. Monissa luonnoksissa muutokset ovat varsin pieniä ja niissä pyritään tekemään viittauksia tietosuoja-asetukseen ja kansalliseen tietosuojalakiin. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut kriittisesti myös tällaisiin informatiivisiin viittaussäännöksiin (PeVL 49/2017 vp). Ministeriöissä tehty työ jääneekin nyt odottelemaan kevääksi, että kansallinen tietosuojalaki on käsitelty eduskunnassa. Tämä tarkoittaa sitä, että 25.5.2018 Suomessa ei ole täysin sovitettua lainsäädäntöä tietosuoja-asetuksen kanssa.

Koska näyttää siltä, että laaja sääntelyyn kohdistuva päivitystyö ei ole edennyt mallisuoritukseen, onkin syytä vakavasti harkita tietosuoja-asetuksen kansallisen valmistelun ja täytäntöönpanon riippumatonta jälkiarviointia kansallisen lainvalmistelun sekä siihen selkeästi kaivattavan valtioneuvostotasoisen hankejohtamisen kehittämiseksi. Jälkiarvioinnin tulokset voisivat tehostaa muutenkin EU-sääntelyn kansallisia täytäntöönpanotoimia laajemmin ja yleisellä tasolla. Esimerkiksi hankintalainsäädännön uudistaminenkin viivästyi vuonna 2016 täytäntöönpanotoimien hitauden vuoksi.

PARANNUKSIA TIETOSUOJALAKILUONNOKSEEN, MUTTA KEHITETTÄVÄÄKIN LÖYTYY VIELÄ

Tietosuojalain 18.1.2018 luonnos on muuttunut monin osin siitä, mitä se oli kesällä lausuntokierroksella. Lausunnoissa annettu palaute on otettu huomioon lakiehdotuksen jatkovalmistelussa. Tammikuun versiossa ehdotetaan, ettei hallinnollista seuraamusmaksua voisi määrätä valtion viranomaisille, kunnallisille viranomaisille, itsenäisille julkisoikeudellisille laitoksille, eduskunnan virastoille eikä tasavallan presidentin kanslialle. Säännösehdotus rajaisi viranomaistoiminnan liittyvän henkilötietojen käsittelyn pääosiltaan pois hallinnollisten seuraamusmaksujen piiristä perustelluista syistä, kuten monissa lausuntokierroksella annetuissa lausunnoissa esitettiin. Rajaus koskee nimenomaan viranomaisia eikä suinkaan kaikkea julkisen hallinnon toimintaa. Hyvä näin.

Sääntelyyn jää kuitenkin rakenteellisia ongelmia. Esimerkiksi hallinnollista seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos on kulunut yli kymmenen vuotta siitä, kun rikkomus tai laiminlyönti on tapahtunut. Vanhentumisaika on varsin pitkä, kun otetaan huomioon, että rikosoikeudellisessa järjestelmässä henkilötietoihin kohdistuvat rikokset vanhenevat kahdessa vuodessa ehdotettavana olevana tietosuojarikoksena (nykyisin vielä henkilörekisteririkos). Viranomaisissa henkilötietojen käsittelyyn liittyviä rikoksia on ehtinyt vanhentumaan monesti henkilörekisteririkoksina, mutta syytteitä on nostettu tästä huolimatta vielä virkavelvollisuuden rikkomisesta, jossa vanhentumisaika on viisi vuotta. Nyt Suomeen ollaan luomassa järjestelmä, jossa rekisterinpitäjään tai henkilötietojen käsittelijään voidaan kohdistaa hallinnollinen seuraamusmaksu 10 vuoden vanhentumisajalla, kun tietosuojarikos vanhenee kahdessa vuodessa ja virkarikoksenakin viidessä vuodessa. Vanhentumisajoissa onkin havaittavissa jonkinasteista epäsuhtaa, jota tulisi vielä erikseen perustella lakiehdotuksen valmistelussa. Perustuslakivaliokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 28/2014 vp ja PeVL 9/2012 vp).  Perustuslakivaliokunta on hallinnollisten seuraamusten yhteydessä todennut, että sääntelyn tulee olla täsmällistä ja hyväksyttävää, ja seuraamuksen tulee olla oikeassa suhteessa tekoon. Lisäksi järjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (PeVL 23/1997 vp, PeVL 56/2014 vp, PeVL 61/2014 vp).

TIETOSUOJALAUTAKUNTA LAKKAA, MUTTA UUSI ILMEISEN TARPEETON LAUTAKUNTA TULEE TILALLE

Tietosuojasääntelyn päivittämisen yhteydessä tietosuojalautakunta menettää tarpeellisuutensa, joskin sen rooli on jäänyt viimeisen 15 vuoden aikana varsin marginaaliseksi ja näkymättömäksi muutenkin. Tietosuojalautakunnan toiminnasta ei saanut tällä vuosikymmenellä useaan vuoteen tietoja, koska se jätti ratkaisunsa julkaisematta. Ratkaisuista tiedottamatta jättäminen on sekin ongelma julkisuuslain 20 §:n kannalta katsottuna. Sittemmin ratkaisuja on julkaistu jälkikäteen muutamalta vuodelta.

Tietosuojasääntelyn päivittämisen yhteydessä ei näytetä haluavan luopua lautakunnasta, vaan lakiehdotusluonnos sisältää ehdotuksen asiantuntijalautakunnasta, jonka tehtävänä olisi tietosuojavaltuutetun pyynnöstä antaa lausuntoja henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä merkittävistä kysymyksistä. Luonnoksen perustelujen mukaan ”asiantuntijalautakunta olisi tietosuojavaltuutetun toimistoon kuuluva toimiston sisäinen asiantuntijaelin, joka antaisi lausuntoja tietosuojavaltuutetun pyynnöstä henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön soveltamiseen liittyvistä kysymyksistä”. Lisäksi luonnoksen mukaan asiantuntijalautakunnalla ei olisi muodollista päätösvaltaa.

Lakiehdotuksen mukaan lautakunnan jäseniin sovellettaisi rikosoikeudellista virkavastuuta. Lautakunnan jäsenet toimivat palkkiota vastaan. Lautakunnan nimittäisi kolmeksi vuodeksi kerrallaan valtioneuvosto. Asiantuntijalautakunta voisi kuulla ulkopuolisia asiantuntijoita. Siis lakiehdotusluonnoksen mukaan lautakunnan jäsenet olisivat virkavastuussa lautakunnan antamista lausunnoista, jotka eivät olisi oikeudellisesti sitovia, vaan tietosuojavaltuutettua konsultoivia. Lautakunnalla ei olisi edes muodollista päätösvaltaa, joten virkavastuun kantaminenkin taitaa jäädä lautakunnassa muodolliseksi.

Ehdotus asiantuntijalautakunnasta on vähintäänkin epämääräinen ja herättää kysymyksiä siitä, kenen intressejä tällaisella ehdotuksella lautakunnasta ajetaan. Lautakunnan toiminta olisi täysin riippuvaa siitä, olisiko tietosuojavaltuutetulla asioita, joista hän näkisi tarpeelliseksi pyytää lautakunnalta lausuntoa. Lakiehdotusluonnoksen mukaan lausuttavan asian tulisi olla merkittävä. Lakiehdotusluonnos pitää sisällään mahdollisuuden, että tietosuojavaltuutettu voi käyttää myös ulkopuolisia asiantuntijoita, joten tietosuojavaltuutettu ei jää tehtäviään suorittaessaan asiantuntijalautakunnan varaan, vaikka tietosuojavaltuutetun toimistosta ei löytyisi asiantuntemusta jonkin alan erityiskysymyksiin. Lisäksi on otettava huomioon, että tietosuoja-asetukseen liittyviä merkittäviä tulkintakysymyksiä käsittelee Euroopan tietosuojaneuvosto, jonka kanssa lautakunnan toiminta ei voi olla rinnakkaista. Tämäkin rajaa lautakunnan mahdollisuuksia toimia.

Jos luonnoksessa esitetty ehdotus etenee, Suomessa ei liene toista ilmeisen tarpeetonta lautakuntaa. Lainsäädännössä on säädetty paljon erilaisia lautakuntia. Muualla säädetyt lautakunnat ovat pääosin itsenäisiä viranomaisia, jotka tekevät oikeudellisesti merkityksellisiä ratkaisuja etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyen. Muutama lainsäädännössä oleva lautakunta muistuttaa tosin enemmän neuvottelukuntaa, kuten oikeusministeriön yhteydessä toimiva turvallisuusselvitysasioiden arviointikriteerilautakunta. Ehdotettavan lautakunnan tehtävä rajautuisi lausuntojen antamiseen ja ne eivät sitoisi ketään – ei edes tietosuojavaltuutettua, joka voisi pyytää lausuntoja myös muilta asiantuntijoilta.

Lautakunnan perustamisen ehdottaminen edellyttäisi avointa keskustelua sen tarpeellisuudesta sekä siitä, mistä tällainen idea lautakunnan perustamisesta on peräisin ja kenen intressissä. Tietosuojavaltuutetun toimistolla on jo usealla alalla toimivia asiantuntijaverkostoja. Tässä asetelmassakin asiantuntijalautakunta vaikuttaa olevan syntyvä käenpoikanen. Asiantuntijalautakunta lienee vasta idea-asteella, joten sen tarpeellisuutta on syytä pohtia vielä huolellisesti ennen sen sisällyttämistä varsinaiseen hallituksen esitykseen tarkempine perusteluineen.

Tarpeeton sääntely kannattaa pitää myös mielessä erilaisia muita viittaussäännöksiä pohdittaessa tietosuojalakiin. Niitäkin luonnoksessa näytti olevan useita. Kansallisen yleislainsäädännön kehittämistä tulee jatkaa myös 25.5.2018 jälkeen, jotta henkilötietojen suojaa koskevaa erityislainsäädäntöä voidaan purkaa ja sääntelyä selkeyttää yleislainsäädännön tasolla. Tietosuojalaki ei vielä kaikilta osin palvele näitä tavoitteita.

Luonnos uudeksi laiksi eläinten hyvinvoinnista – mikä muuttuu vai muuttuuko mikään?

 

 

 

Tarja Koskela

Kirjoittaja työskentelee rikos- ja prosessioikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.

MAA- JA METSÄTALOSUMINISTERIÖ aloitti eläinsuojelulain kokonaisuudistuksen valmistelun vuonna 2010. Luonnos laiksi eläinten hyvinvoinnista valmistui joulun alla 2017. Ehdotetun lain tavoitteeksi on kirjattu halu uudistaa eläinten hyvinvointia koskeva sääntely vastaamaan nyky-yhteiskunnassa vallitsevaa käsitystä eläinten asemasta ja suojelutarpeesta. Tavoite vastaa kansalaisten tahtoa; eurobarometrin mukaan yli 90 % suomalaisista pitää eläinten hyvinvointia itselleen tärkeänä. Luonnoksessa on joitain kannatettavia ja joitain eläinten kannalta erittäin huonoja säännöksiä. Kokonaisuutena arvioiden luonnos on keskeneräinen eikä se yllä tavoitteeseensa. Lisäksi luonnos on osin ristiriitainen; ensiksi todetaan mikä on eläinten hyvinvoinnin kannalta välttämätöntä ja tarpeen, mutta sen jälkeen eläinten hyvinvointi syrjäytetään taloudellisten ja tuotannollisten syiden vuoksi. Ongelmana on myös se, että perustelutekstin mukaan moni säännös on vain julistuksenomainen maininta.

UUDEN LAIN tarkoituksena on lisätä eläinten kunnioitusta ja hyvää kohtelua. Luonnoksen mukaan eläimiä on pyrittävä suojelemaan niiden hyvinvoinnille aiheutuvilta haitoilta parhaalla mahdollisella tavalla. Eläimen kunnioitus toteutuu luonnoksen mukaan käytännössä pääosin toimilla, jotka edistävät eläinten hyvinvointia. Tästä huolimatta hyväksytään esimerkiksi maidontuotantoa varten pidettävien lehmien ja hiehojen jatkuva paikoilleen kytkeminen sekä emakoiden ja ensikoiden pito porsitushäkissä taloudellisista ja tuotannollisista syistä. Lain tarkoitusta vastaan puhuu myös mahdollisuus tarjota eläimille juotavaa vain sopivassa määrin sen sijaan, että eläimillä olisi mahdollisuus juoda aina silloin kun tuntevat siihen tarvetta.

MAAKUNNAT VASTAISIVAT luonnoksen mukaan eläinten hyvinvoinnin valvonnasta. Poliisin nykyiseen rooliin eläinsuojeluviranomaisena ei ehdoteta muutoksia. Tätä ei tarkemmin perustella. Poliisi toimisi siten eläinsuojeluasioissa edelleen kaksoisroolissa: eläinsuojeluviranomaisena ja esitutkintaviranomaisena. Lisäksi poliisi toimii virka-apua antavana viranomaisena. Käytännössä poliisi toimiikin eläinten hyvinvointiin liittyvissä asioissa eläinlääkärille virka-apua antavana viranomaisena ja esitutkintaviranomaisena. Poliisin kaksoisroolia ei voida pitää tyydyttävänä. Valvontaviranomaisen rooli tulisi keskittää vain yhdelle viranomaiselle, eläinlääkärille. Poliisin tarvetta toimia eläinten hyvinvointia valvovana viranomaisena on aikaisemmin perusteltu sillä seikalla, että valvontatehtäviä voi tulla myös virka-ajan ulkopuolella, jolloin virkaeläinlääkärit eivät ole käytettävissä kiireellisissä eläinsuojeluvalvontatehtävissä. Koska valvonta uudessa laissa esitetään ulotettavaksi myös virka-ajan ulkopuolelle, peruste ei enää ole relevantti. Poliisin peruskoulutukseen ei tällä hetkellä edes sisälly eläinten hyvinvointisäännösten opetusta. Myös EU:n valvonta-asetus edellyttää valvontaa suorittavilta viranomaisilta soveltuvaa pätevyyttä ja koulutusta. Samoin valvonta-asetus edellyttää valvonnan koordinointia, mikäli valvonta on hajautettu eri viranomaisille. Luonnoksesta tällainen valvonnan koordinointi maakunnan ja poliisin kesken puuttuu.

ELÄINTENPITOKIELLON VALVONNAN sääntely puuttuu nykyisin voimassa olevasta eläinsuojelulaista, mikä on ollut omiaan heikentämään eläinsuojeluvalvonnan tehokkuutta. Viranomaisen keskuudessa on myös ollut epätietoisuutta siitä, kenen tehtäviin eläintenpitokieltojen valvonta kuuluu. On kannatettavaa, että luonnoksen mukaan valvontaa voi jatkossa suorittaa myös ilman epäilyä pykälässä luetelluissa paikoissa ja eläintenpitokiellon valvomiseksi. Ongelmalliseksi valvonnan tekee kuitenkin se, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävässä tilassa tehtävä tarkastus edellyttää jatkossakin epäilyä eläinten hyvinvointisäännösten rikkomisesta. Tämä ei tehosta toivotulla tavalla valvontaa lemmikkieläinten osalta. Lemmikkieläimiä koskevan eläintenpitokiellon valvonta jäisi edelleen sen varaan, että ensin viranomaisen tietoon pitää tulla epäily eläintenpitokiellon rikkomisesta. Tilannetta ei voi pitää lain tarkoituksen ja tavoitteiden eikä valvonnan uskottavuuden näkökulmasta hyväksyttävänä.

VALVONTAVIRANOMAISEN ILMOITUSVELVOLLISUUTTA esitetään luonnoksessa poliisille toisin kuin voimassa olevassa eläinsuojelulaissa. Tällä hetkellä valvontaviranomaisilla ei ole harkintavaltaa sen suhteen, tekevätkö he epäillystä eläimeen kohdistuvasta rikoksesta ilmoituksen poliisille vai eivät. Luonnoksessa on otettu samantapainen muotoilu kuin esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa, jossa valvontaviranomaiselle on jätetty harkintavaltaa teon vähäisyyden arvioinnin perusteella. Teon vähäisyyden juridinen arvioiminen tulee jättää rikosprosessissa arvioitavaksi. Tällä tavoin säädettynä on olemassa ilmeinen vaara siitä, että tekojen ilmoittamattajättämisestä tulee pääsääntö. Tämä on todettu jo ympäristörikosten osalta.

LUONNOKSESSA ESITETÄÄN, että viranomaisen on ryhdyttävä viipymättä toimenpiteisiin, mikäli eläinten hyvinvointimääräyksiä ei ole noudatettu. Luonnoksessa viranomaisille nimenomaisesti auki kirjoitettu toimimisvelvollisuus ja toteamus virkavelvollisuudesta, myös hallintopaikkoasian vireille saattamiseksi, on kannatettava uudistus. Luonnoksessa hyvää on myös se, että valvontaviranomaiselle ollaan erikseen säätämässä velvollisuutta valvoa antamansa kehotuksen tai hallintopakkoasiassa annetun päätöksen noudattamista. Samoin hyvä uudistus on se, että valvontaviranomaiselle esitetään velvollisuutta ryhtyä viipymättä uusiin, tehostettuihin toimiin ellei kehotusta tai hallintopäätöstä ole noudatettu taikka itse ryhtyä kiiretoimenpiteisiin esimerkiksi vedensaannin turvaamiseksi.

IHMISEN SUKUPUOLIYHTEYS eläimen kanssa kriminalisoidaan luonnoksessa. Teko katsotaan eläinsuojelurikkomukseksi, josta rangaistuksena on sakkoa. Teon kriminalisointi on sinällään hyvä asia, mutta teon katsominen eläinsuojelurikkomukseksi on ristiriidassa sen kanssa, että sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan (eläimeen sekaantumisesta) levittämisestä (RL 17:18) tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Rangaistusasteikko on toisin sanoen sama kuin eläinsuojelurikoksessa (RL 17:14). Tämä johtaa siihen, että itse teosta, sukupuoliyhteys eläimen kanssa, voidaan tuomita lievempi rangaistus kuin teosta otetun kuvan levittämisestä. Luonnoksessa myös esitetään, että tuomioistuin voisi jättää tekijän tuomitsematta rangaistukseen eläinsuojelurikkomuksesta, jos teosta on jo tuomittu uhkasakko maksettavaksi. Ehdotettu säännös sekoittaa toisiinsa rangaistukset ja hallintomenettelyn. Eläinten hyvinvointilaissa tällaista nimenomaista lieventämisperustetta ei tule säätää. Tällaisenaan sääntely voi johtaa siihen, että tuomitsematta jättäminen muuttuu poikkeuksen sijaan pääsäännöksi. Myöskään ns. ne bis in idem -kiellon soveltamisalaan eivät kuulu tilanteet, joissa viranomainen päättää hallinnollisesta seuraamuksesta, johon ei sisälly rangaistusluonteista elementtiä. Siten saman menettelyn johdosta tehtävä hallintopakkopäätös ei estä rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämistä. Ehdotettu muotoilu johtaa kestämättömään tilanteeseen, jossa määräyksen tehosteeksi asetettua uhkasakkoa ei voisi laittaa täytäntöön sillä uhalla, että varsinainen teko saattaisi tällöin jäädä rankaisematta. Tilanteessa, jossa toistuvasti rikotaan eläinten hyvinvointia turvaavia säännöksiä uhkasakonkin uhalla, voitaisiin eläimen omistajan tai pitäjän katsoa osoittavan ilmeistä piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä. Kyseeseen eivät silloin tule rangaistuksen lieventämisperusteet.

MIKÄ SIIS muuttuu? No, ainakin eläinsuojelulain nimi ja käytännön eläinsuojelutyötä tekevä valvontaorganisaatio muuttuvat. Lisäksi pientä viilausta ollaan ehdottamassa sinne tänne. Seitsemän vuoden lainvalmistelun jälkeen se kaikkein keskeisin asia, eläimen itseisarvo, jää kuitenkin edelleen puuttumaan. Jos eläinten hyvinvointia turvaavassa laissa tunnustettaisiin eläimille itseisarvo, sillä olisi väistämättä positiivisia vaikutuksia eläinten kunnioittamiseen ja kohteluun.

Lainsäädännön toimivuus edellyttää hyvää valvontaa

 

 

 

Anssi Keinänen ja Riitta Aejmelaeus

Keinänen on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa ja Aejmelaeus ylilääkäri Valvirassa

Lainsäädäntö on yksi keino saavuttaa yhteiskunnassa asetetut tavoitteet. Sääntelijä pyrkii korjaamaan yhteiskunnallisia epäkohtia ja ohjaamaan valvonnan kohteita haluttuun suuntaan. Sääntelyn vaikutuksia pyritään arvioimaan laajasti ennakolta lainvalmistelun yhteydessä.

Sääntely ei aina ole ongelmatonta. Se ei aina tuota tavoiteltuja vaikutuksia, siitä syntyy epätoivottuja lieveilmiöitä tai sen noudattaminen maksaa kohtuuttoman paljon. Lainsäädännön parantamiseksi onkin pyritty parantamaan säädösvalmistelun laatua, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD eturintamassa. Laatua on pyritty parantamaan sääntelyvaihtoehtojen kartoittamisen, vaikutusten arvioinnin parantamisen ja sidosryhmien osallistamisen lisäämisellä. Tulokset ovat jääneet paljon tavoiteltua vaatimattomammiksi. Lainsäädännön vaikutusten parantamisessa pitäisikin painottaa lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvonnan merkitystä sääntelyvaikutusten tuottajana: lainsäädännön vaikutukset syntyvät sekä viranomaisten että sääntelyn kohteiden toiminnan seurauksena.

OECD on nostanut osaltaan esille lainsäädännön valvonnan merkityksen tavoiteltavien sääntelyvaikutusten synnyttämisessä. On selvää, että muutoksen tuulet rantautuvat myös Suomeen. Viranomaisvalvontaa ollaan yhdistämässä ja kokoamassa esimerkiksi vuoden 2020 alussa aloittavaan Valtion lupa- ja valvontavirasto Luovaan. Juuri nyt olisi tärkeää pohtia, mitä hyvältä viranomaisvalvonnalta vaaditaan.

Hyvä valvonta on riskiperusteista, suhteellista ja tietoon perustuvaa

Hyvän valvonnan kriteereitä on monia. Hyvän valvonnan tulisi perustua tietoon, jotta valvontaresursseja osattaisiin kohdistaa oikein ja valvontatoimenpiteiden vaikuttavuutta osattaisiin arvioida. Lisäksi viranomaisen pitäisi osata entistä paremmin hyödyntää muiden toimijoiden (kuluttajat, kansalaiset ja valvottavat itse) toteuttamaa omavalvontaa. Näin viranomaisen valvontaresursseja voitaisiin paremmin kohdentaa toimintaan, missä muuta valvontaa ei ole niin paljon tai toiminnan riskit ovat suuria.

Valvonnan tulisi olla riskiperusteista ja suhteellista. Toisin sanoen valvottaviin kohdistuneiden toimenpiteiden määrän ja ankaruuden tulisi olla suhteessa toimijan aiheuttamaan riskiin. Lisäksi valvonnan tulisi olla reagoivaa siten, että valvottavien oma halukkuus noudattaa sääntelyn ehtoja vaikuttaa siihen, miten aktiivisesti viranomainen valvoo toimijaa. Viranomaisen valvontatoimenpiteet sopeutetaan valvottavan aikaisemman toiminnan perusteella: sääntelyehtoja aiemmin rikkonutta valvotaan aktiivisemmin kuin toimijoita, jotka ovat noudattaneet sääntelyn ehtoja. Toisaalta toimijaa, joka on osoittanut parantaneensa toimintaansa, valvotaan myöhemmin lievemmin.

Valvonnan osaamista ja tutkimusta tarvitaan

Tärkeää on myös pyrkiä koordinoimaan ja yhteensovittamaan eri viranomaisten toimijaan kohdistuva valvonta siten, että päällekkäinen valvonta ja tietojen kerääminen vältetään. Hyvään valvontaan kuuluu myös osaava ja ammattimainen viranomainen: valvojia tulee kouluttaa niin valvonnan substanssin, valvontaan liittyvän lainsäädännön, riskien arvioinnin kuin yleisten valvontatoimintatapojenkin suhteen.

Hyvän valvonnan kehittäminen vaatii myös valvontaan kohdistuvan tutkimustoiminnan lisäämistä. Olisi tärkeää saada tietoa, miten viranomaisen eri valvontakeinot (neuvonta, ohjeistus, huomautus, varoitus ja asetetut velvoitteet) ja valvontatyylit vaikuttavat valvottavien toimintaan. Erilaisten omavalvontajärjestelmien avulla valvontavastuuta on siirretty osittain viranomaiselta toimijoille itselleen. Olisi tärkeää tietää, miten omavalvontajärjestelmien luominen on vaikuttanut toimijoiden käyttäytymiseen: lisääkö omavalvonta tärkeimpien riskien tunnistamista ja riskien huomioon ottamista ja onko toimijoilla riittävästi valvontaosaamista ja halua sen toteuttamiseen? Vai näyttäytyykö omavalvonta toimijoille pelkkänä kustannuksena? Uuden Valtion lupa- ja valvontaviraston Luovan perustamisen myötä olisi suotavaa, että valvontaa koskevaa tutkimustoimintaa pystyttäisiin lisäämään sen yhteiskunnallisen merkityksen mukaisesti. Tutkimustulokset voisivat osaltaan olla hyödyksi lainsäädännön kehittämisessä.

Blogiteksti on julkaistu alun perin Valviran blogissa: http://www.valvira.fi/-/lainsaadannon-toimivuus-edellyttaa-hyvaa-valvontaa

“Tarttis tehrä jotain” – tiedustelulainsäädännön pro & contra

 

 

 

Mika Sutela

Kirjoittaja on väitellyt oikeustieteen tohtoriksi Itä-Suomen yliopistossa.

Perjantaina 18.8.2017 Abderrahman Bouanane puukotti Turussa kymmentä henkilöä. Suojelupoliisi ilmoitti Turun tapahtumien jälkeen pitävänsä terrorismin uhka-arvion toistaiseksi ennallaan. Neliportaisen asteikon toisella askelmalla uhka on jo kohonnut.

Turun tapahtumien jälkeen monet poliitikot ovat esittäneet ehdotuksia ja vaatimuksia, joilla Turun kaltaisen tragedian voi estää vastaisuudessa: poliisille on saatava aseet työmatkoille, laittomasti maassa olevien piilottaminen on kriminalisoitava ja käännytettävät turvapaikanhakijat on internoitava saarille. Yksi vaatimuksista on yksityiselämän suojaan puuttuva siviili- ja sotilastiedustelulakipaketti, joka on haluttu saattaa voimaan kiireellisenä. Siviilitiedustelulaki ja sotilastiedustelulaki antaisivat suojelupoliisille ja puolustusvoimille oikeuden käyttää uusia salaisia tiedonhankintakeinoja ilman konkreettista rikosepäilyä. Tiedustelulakien tarkoitus ei kuitenkaan ole mahdollistaa suurten väkijoukkojen massavalvontaa.

PAINE TIEDUSTELULAINSÄÄDÄNNÖLLE KASVAA

Muun muassa tasavallan presidentti Sauli Niinistö, pääministeri Juha Sipilä ja sisäministeri Paula Risikko ovat vaatineet tiedustelulain mahdollisimman pikaista hyväksymistä. Myös oikeusministeri Antti Häkkänen uskoo, että perustelut kiirehtimismenettelylle täyttyvät tiedustelulainsäädännön kohdalla. Risikon mukaan kiireellisyys johtuu paitsi Suomen turvallisuusympäristön muutoksesta, myös siitä, että nykyisellään Suomi on liian riippuvainen tiedonsaannista muilta mailta.

Tiedustelulainsäädännön uudistaminen on Suojelupoliisin päällikkö Antti Pelttarin mukaan välttämätön, jotta muun muassa terrorismitiedustelu toimisi joustavammin ja nopeammin. Suojelupoliisi joutuu nyt salaisen tiedonhankinnan (esimerkiksi internetviestiliikenteen ja puhelujen seuranta) tapauksessa todistamaan rikosepäilyn, eivätkä he pääse käsiksi verkostoihin samalla tavalla kuin muut terrorismiuhkaiset maat.

Niin ikään pikaista hyväksymistä toivovan Aalto-yliopiston kyberturvallisuuden professori Jarno Limnéllin mukaan julkisessa keskustelussa ei olla kiinnitetty tarpeeksi huomiota siihen, miten tiedustelutoimintaa tultaisiin uuden lain puitteissa valvomaan: joka kerta, kun tietoliikennetiedustelua tietoliikenneviranomaiset tulevat kohdennetusti tekemään, siihen tullaan hakemaan lupa tuomioistuimelta. Asiasta puhuminen voisi hälventää huolia esimerkiksi yksityisyyden suojan heikkenemisestä. Muina valvontakeinoina Limnéll nostaa esiin eduskuntaan suunnitellun uuden tiedustelun valvontavaliokunnan ja itsenäisesti toimivan tiedusteluvaltuutetun.

LAINVALMISTELUA ILMAN KIIRETTÄ

Turun yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljasen mukaan kiireellistä menettelyä ei perustuslain tekstimuutoksessa tulisi käyttää, ellei odottaminen yksinkertaisesti ole mahdollista. Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen ja Turun yliopiston tohtorikoulutettava Niklas Vainio muistuttavat, etteivät viranomaisten laajemmat tiedusteluvaltuudet ole aina riittäneet muissakaan EU-maissa, joissa vastaavat lait ovat jo voimassa.

Tiedustelulakipaketti sisältää kohtia, jotka vaativat muutoksia perustuslakiin. Perustuslain muuttaminen kiireellisenä menettelynä on poikkeuksellista ja vaatii eduskunnalta 5/6 -enemmistön. Vainio huomauttaa, että mikäli laajaa lakipakettia ajetaan kiireellä läpi, sitä ei ehditä kunnolla harkita ja muokata. Helsingin yliopiston oikeushistorian professori Jukka Kekkonen on todennut, että lainsäädäntö pitäisi aina harkita rauhassa, kylmänviileässä mielentilassa. Lait pitäisi valmistella tilanteessa, jossa ei ole mitään yksittäistä, isoa ongelmaa, johon reagoidaan välittömästi.

TERRORISMIA VAI AMOK-JUOKSUA?

Rikoslain 34 a luvun 1 §:n mukaan rikos on tehty terroristisessa tarkoituksessa, jos se on omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa jollekin valtiolle tai kansainväliselle järjestölle. Itä-Suomen yliopiston oikeuspsykologian dosentti Helinä Häkkänen-Nyholm on varovainen nimittämään Turun väkivallantekoa terrori-iskuksi. Tekoa voivat Häkkänen-Nyholmin mukaan selittää terrorismin sijaan henkilökohtaiset syyt ja amok-juoksu-niminen psykiatrinen tila, jolla viitataan hallitsemattomaan, impulsiiviseen ja silmittömään väkivaltaiseen käyttäytymisen tilaan, joka johtaa yleensä usean satunnaisen vastaantulijan kuolemaan. Tila aiheuttaa kyvyttömyyden vastustaa aggressiivisia impulsseja, josta aiheutuu silmitön raivoaminen.

Dosentti Häkkänen-Nyholm ihmettelee myös sitä, että julkisessa keskustelussa terrorismi-nimitystä on perusteltu sillä, että valtaosa Turun puukotuksen uhreista on naisia. Häkkänen-Nyholmin mukaan yhtä hyvin voisi kysyä, kohdistuiko teko naisiin, koska he eivät pysty puolustautumaan yhtä hyvin kuin miehet. Psykologina Häkkänen-Nyholm sanoisi, että on yhtä lailla mahdollista, että tekijällä on jonkinlainen traumahistoria naisiin liittyen, ja siksi teko on kohdistunut heihin.

TURUN PUUKOTUS TOIMI HERÄTYKSENÄ

Suomi on Risikon mukaan panostanut jo lisäresursseja turvallisuuteen, muun muassa suojelupoliisille. Entinen poliisiylijohtaja Mikko Paatero totesi, että viime kevään kehysriihessä hallitus korjasi omaa edellistä kehyspäätöstään, jossa poliisin määrärahoja oli leikattu merkittävästi. Hallitus siis täytti kuoppaa, jonka oli itse kaivanut, mutta lisää määrärahoja poliisille ei annettu.

Turun puukotus oli yksittäinen tapaus, oli se sitten terrorismia tai ei. Puukotus kuitenkin toimi herätyksenä poliittisella kentällä. Tilanne muistuttaa ns. moraalista paniikkia, joka syntyy, kun yhteisössä nousee vahva tunne siitä, että jokin uhkaa yleistä järjestystä. Yhteiskuntatieteilijöiden tutkimaan tunteeseen liittyy julkisuudessa yksimielinen käsitys siitä, mikä tai kuka uhka on. Uhka koetaan lopulta julkisuuden myötä suurempana, kuin se todellisuudessa on. Paniikki lietsoo esiin kiireen tunnetta ja suoraviivaisia ratkaisuehdotuksia tilanteen korjaamiseksi. Tapahtumien jälkeen media ahdistaa päättäjiä siitä, miksi uhkaa ei torjuttu aiemmin, ja päättäjät ehdottavat konkreettisia toimenpiteitä, joihin pitäisi ryhtyä välittömästi, mutta joita olisi kaivattu jo aiemmin. Professori Kekkonen näkee poliitikkojen ehdotusten takana muutakin kuin vain huolta ja paniikkia. Tyypillisesti moraalisille paniikkeja käytetään myös hyväksi: halutaan rangaistuksia kovemmiksi ja kontrollia tiukemmaksi.

Joka tapauksessa Turun tapahtumien jälkeen monien mieleen on todennäköisesti tullut toukokuussa menehtyneen presidentti Mauno Koiviston ehkä tunnetuin lause, kenties yleinen turkulainen sanonta, ”tarttis tehrä jotain”.

Erityislait puolustavat paikkaansa sosiaali- ja terveydenhuollossa

 

 

 

Heidi Poikonen, Anssi Keinänen

Poikonen työskentelee Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella sosiaalioikeuden yliopisto-opettajana ja Keinänen lainsäädäntötutkimuksen professorina.

SOSIAALI- JA terveydenhuollossa on valmisteilla merkittävä uudistusprosessi, johon liittyy vahvasti esillä olleen järjestelmäuudistuksen lisäksi myös pienempiä lainsäädännöllisiä uudistuksia. Eräs näistä vähemmän palstatilaa saaneista uudistuksista kohdistuu päihdehuoltolakiin ja mielenterveyslakiin. Sosiaali- ja terveysministeriö on talvella 2016 julkaissut arviomuistion mielenterveyslain (1116/1990, MTL) ja päihdehuoltolain (41/1986, PHL) palveluista. Kyseinen muistio on myös käynyt lausuntokierroksella. Muistiossa on todettu, että päihde- ja mielenterveyspalveluissa on edelleen merkittäviä puutteita palvelujen parantamiseen tähdänneistä pyrkimyksistä huolimatta. Arviomuistiossa ehdotetaan päihde- ja mielenterveystyön uudistamiseksi erilaisia vaihtoehtoja: yksi näistä vaihtoehdoista on se, että tahdonvastaista hoitoa koskevat säännökset siirretään valmisteilla olevaan itsemääräämisoikeuslakiin ja sen myötä MTL:sta ja PHL:sta erityislakeina luovutaan kokonaan siten, että niitä koskeva muu sääntely siirretään sosiaali- ja terveydenhuollon yleislakeihin, eli sosiaalihuoltolakiin (1301/2014) ja terveydenhuoltolakiin (1326/2010).

LÄHTÖTILANNE LAINVALMISTELUSSA on, että lakiehdotukset laaditaan yleislakien mukaisiksi ja yleislaista poikkeamiseen tarvitaan aina erityinen, painava syy. Se, mikä erityinen painava syy voisi olla, ei ole täsmennetty lainvalmisteluohjeissa. Tässä blogikirjoituksessa pohdimme sitä, mitä merkitystä valinnalla ”yleislaki vs. erillislait” on mielenterveys- ja päihdehuollon sääntelyn kohdalla.

SOSIAALIOIKEUDELLISESSA TUTKIMUKSESSA – eikä muidenkaan oikeudenalojen – yleislakien ja erityislakien suhdetta lainvalmistelun näkökulmasta ei ole juurikaan tarkasteltu. Sosiaali- ja terveydenhuollossa sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki ovat perinteisesti toimineet yleislakeina, joita täydentämässä ovat olleet eri asiakasryhmien erityislait.

ERITYISLAKIEN SÄÄNTELY on kohdistunut erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin asiakkaisiin, kuten lapsiin, vanhuksiin, vammaisiin, päihderiippuvaisiin ja mielenterveysongelmaisiin. Hajanainen sääntely on koettu ongelmalliseksi sekä järjestävien tahojen että asiakkaiden näkökulmasta.  Palvelujen järjestämisen sujuvuuteen ja palvelurakenteen hahmottamiseen voi vaikuttaa edestakainen ensi- ja toissijaisuuteen viittaaminen. Yhtäältä lex specialis-tulkintaperiaate viittaa soveltamaan ensisijaisesti erityislainsäädäntöä, mutta toisaalta sosiaali- ja terveydenhuollon normaaliuspyrkimykset ja sosiaalihuollon oikeusperiaate yleisten palvelujen ensisijaisuudesta ohjaavat toisaalta siihen, että palvelut tulisi ensisijaisesti pyrkiä järjestämään yleislakien nojalla ja toissijaisesti erityislakien perusteella. Tämän lisäksi erilliset toissijaisuussäännöksien on koettu monimutkaistavan sääntelykokonaisuutta ja tehden siitä vaikeaselkoista.

ON OLENNAISTA muistaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä soveltavat käytännössä sote-alan ammattilaiset, joilla ei ole välttämättä juridisia valmiuksia. Siksi asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi olisi tärkeää, että sääntelykokonaisuus olisi mahdollisimman selkeä. Tulkinnallisia ongelmia on pyritty ratkaisemaan ottamalla uuteen sosiaalihuoltolakiin säännökset asiakkaan edun periaatteesta, jonka mukaan ristiriitatilanteessa sovellettava lainsäädäntö on valittava sen mukaan, mikä toteuttaa parhaiten asiakkaan etua. Sosiaalihuoltolain ollessa vielä verrattain tuore säädös ei ole vielä mahdollista arvioida, miten tämän periaatteen soveltaminen on vaikuttanut asiakkaan oikeuksien toteutumiseen.

TULKINNALLISTEN EPÄSELVYYKSIEN lisäksi nykyisen mielenterveys- ja päihdepalveluihin liittyy järjestelmällisiä ongelmia, kuten palvelujärjestelmän hajanaisuus, alueelliset epäyhtenäiset käytännöt ja leimaavuus. Keskustelua on käyty myös päihde- ja mielenterveysongelmien päällekkäisyydestä ja siitä, että asiakkaan palvelutarpeeseen tulisi voida vastata kokonaisvaltaisesti.

NYT EHDOTETUSSA ratkaisuvaihtoehdossa huomionarvoista on se, että muiden asiakasryhmien erityislaeista ei olla luopumassa, ainoastaan päihde- ja mielenterveysongelmaisten erityislaeista. Kehityssuunta on ollut aiemmin päinvastainen: ennen nykyisen ikääntyneen väestöntoimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain (980/2012, vanhuspalvelulaki) säätämistä iäkkäiden henkilöiden palvelutarpeeseen pyrittiin vastaamaan sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain yleisten palvelujen turvin, mikä lopulta nähtiin ongelmallisena ja tätä varten säädettiin iäkkäille oma erityislaki, joka tuli voimaan 2013. Toisin sanoen pelkkä yleislaki erityisryhmien sääntelyssä ei ole ongelmaton.

ERILAISILLA SÄÄTÄMISTAVOILLA voidaan ohjata haavoittuvimmassa asemassa olevia erityisen vahvojen oikeuksien kuten turvaamalla palveluja subjektiivisina oikeuksina piiriin, pitää yhteiskunnallisesti merkittäviksi koetut palvelut vahvoina, edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta ja luoda mahdollisuuksia muiden oikeuksien toteutumiseksi silloin, kun kyseisen palvelun saaminen on edellytys jonkin muun oikeuden toteutumisen edellytys.

VANHUSPALVELULAKI JA vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki (380/1987, vammaispalvelulaki) sekä sitä täydentävä laki kehitysvammaisten erityishuollosta (519/1977) on nähty näiden asiakasryhmien tosiasiallista tasa-arvoa ja palvelujen saavutettavuutta edistävinä säädöksinä, joissa huomioidaan ryhmiin kuuluvien erityistarpeet. Päihde- ja mielenterveysongelmaisten kohdalla on kuitenkin argumentoitu päinvastaisesti; erityissääntelyn katsotaan aiheuttavan soveltamiseen liittyvää epäselvyyttä, palvelujen hajanaisuutta sekä lisäävän asiakkaisiin kohdistuvaa stigmaa, minkä vuoksi erityislaeista tulisi luopua.

MIELESTÄMME SOSIAALI- ja terveydenhuollon lainsäädäntö tulisi hahmottaa ja uudistaa kokonaisuutena. Sosiaali- ja terveydenhuollon yleislakien ja erityislakien suhde tulee avata, minkä lisäksi erityisryhmien palvelut turvaava lainsäädäntö tulee olla koherentti ja tasapainoinen kokonaisuus. Yleislait voisivat olla enemmän keskeisimpiä oikeusohjeita sisältäviä, harvemmin muutettavia perussäännöksiä. Vastaavasti erityislait voisivat sisältää aineellista oikeutta, menettelyyn liittyviä yksityiskohtia ja teknisluonteisempia säännöksiä.

SEN SIJAAN, että lähdettäisiin hätiköiden purkamaan tarpeelliseksi todettu sääntelyä, olisi syytä harkita, että myös sääntelyä uudistettaessa taattaisiin yhdenvertainen kohtelu erityisryhmille. Yksi hyvä keino olisi uudistaa PHL ja MTL muiden erityislakien kaltaiseksi kokonaisuudeksi. Päihde- ja mielenterveysongelmaiset on erikseen mainittu uudessa sosiaalihuoltolaissa sellaisiksi erityisen tuen tarpeessa oleviksi erityisryhmiksi, joiden hoidon ja tuen tarpeeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota.

KYSEENALAISTA ONKIN, edistääkö erityislaeista luopuminen erityistarpeisiin vastaamista näiden asiakkaiden kohdalla, kun vanhusten ja vammaisten kohdalla on päädytty vastakkaiseen johtopäätökseen. Päihdealan yhdistysten näkemys on, että päihdeasiakkaat tarvitsevat oman erityislakinsa, jotta heidän tarvitsemansa erityinen painotus palveluiden suhteen voidaan säilyttää, eikä heidän asemaansa heikennettäisi entisestään.

PALVELUJEN HEIKENTYMISEN vaaraa ei ole vielä arvioitu huolimatta ratkaisuvaihtoehtojen esittelemisestä. Kattavan vaikutusarvion tekeminen olisi kuitenkin olennaista, jotta voidaan arvioida päihdepalvelujen asiakkaiden perusoikeuksien toteutumista erilaisia lainsäädännöllisiä vaihtoehtoja punnittaessa. Kannattaa myös huomioida aikaisemmat lainsäädäntökokemukset yleis- ja erityislakien toimivuudesta. Norminpurkutalkoissa ei voida lähteä pelkästään siitä ajatuksesta, että sääntelyn, eli joko säädösten tai jopa yksittäisten säännösten absoluuttista määrää tulee vähentää. Ensisijaisesti tulee miettiä sitä, mihin sääntelyä tarvitaan ja mitä sillä on tarkoitus edistää. Oikeusvaltion yksi tärkeimmistä tehtävistä on edistää tosiasiallista tasa-arvoa; sosiaali- ja terveydenhuollon tarkoituksenmukaisten palvelujen turvaaminen on tässä suhteessa erittäin merkittävässä roolissa.

Empiirisen oikeustutkimuksen ja vaikutusten arvioinnin osaajille on kysyntää

 

 

 

Niko Vartiainen

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen yliopisto-opettaja.

VALTIOSIHTEERI JARI Partanen vieraili lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinäsen kutsumana Joensuussa keskustelemassa muun muassa lainvalmistelun kehittämiseen liittyvistä kysymyksistä. Yleisölle avoin tilaisuus oli myös osa kurssin ”lainsäädäntötutkimuksen perusteet” opetustarjontaa ja Partasta olikin kuuntelemassa kymmenittäin niin opiskelijoita kuin muitakin kuulijoita. Henkilökohtaisesti kiinnitin erityisesti huomiota Partasen näkemykseen, jonka mukaan lakeja valmistelevissa ministeriöissä on suuri tarve henkilöstölle, jolla on osaamista lainsäädännön vaikutusten arvioinnista. Tarvetta on erityisesti taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta, kuten lainsäädännön arviointineuvoston vuosikertomuksestakin käy ilmi. Partasen näkemykset ministeriössä työskentelevänä, korkeassa virassa olevana, virkamiehenä tukevat konkreettisesti sitä sanomaa, jota eri asiantuntijat ovat jo pidemmän aikaa eri yhteyksissä painottaneet: lainsäädännön vaikutusten arviointiin tulee kiinnittää enemmän huomiota, jotta lainsäädännöllä voitaisiin saavuttaa paremmin sille asetetut tavoitteet.

VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN tärkeys on osaltaan huomioitu myös pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa, jonka mukaisesti perustettiin joulukuussa 2015 valtioneuvoston kanslian yhteyteen lainsäädännön arviointineuvosto. Riippumaton ja itsenäinen neuvosto antaa lausuntoja hallituksen esitysten vaikutusarvioinneista. Vaikutusten arviointien tasoon on puuttunut aikanaan myös Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD. Järjestö totesi Suomelle vuonna 2010 antamissaan suosituksissa, että Suomen tulisi vaikutusten arvioinnissa vahvistaa metodologista lähestymistapaa, jossa hyödynnetään kvantitatiivista ja taloudellista arviointia.

OMAN NÄKEMYKSENI mukaan yksi syy puutteellisille vaikutusten arvioinneille liittyy lainvalmistelijoiden metodologiseen osaamiseen. Useilla lainvalmistelijoilla on juridinen koulutus, jossa metodologinen ja yhteiskuntatieteellinen puoli eivät saa kovinkaan suurta painoarvoa. Tämä varmasti vaikuttaa myös kvantitatiivisten, taloudellisten ja muiden vaikutusten arviointien tasoon, sillä viime kädessä lain vaikutuksissa on kyse juridisten kysymysten sijaan yhteiskunnallisista kysymyksistä. Esitän seuraavaksi konkreettisen kehittämisehdotuksen vaikutusten arviointien parantamiseksi.

MINISTERIÖIDEN TARVE vaikutusten arvioinnin osaajille ja lainvalmistelijoiden puutteellinen metodologinen osaaminen puhuvat vahvasti empiirisen oikeustutkimuksen tarpeellisuuden puolesta. Empiirisellä oikeustutkimuksella tarkoitetaan empiiristen menetelmien avulla toteutettavaa oikeustieteellistä tutkimusta. Empiirisessä oikeustutkimuksessa hyödynnetään usein monitieteisiä, kuten taloustieteen, sosiologian ja tilastotieteen, menetelmiä. Empiiristen menetelmien hallinta yhdistettynä juridiseen osaamiseen antaakin erinomaiset lähtökohdat suorittaa asianmukaista (kvantitatiivista) vaikutusten arviointia. Olenkin pyrkinyt kannustamaan oikeustieteen opiskelijoita suorittamaan tilastotieteen kursseja metodologisen osaamisen hankkimiseksi. Tällöin valmistuvalla juristilla on osaamista alalta, joka suurimmalta osalta oikeustieteilijöitä puuttuu. On helppo todeta, että empiirisiin menetelmiin perehtyneillä juristeilla on työelämän suhteen tietty markkinarako. Tätä ajatusta tukee myös Jari Partasen näkemys ministeriöiden tarpeesta saada lainvalmistelijoita, joilla on osaamista vaikutusarvioinnin toteuttamisesta.

YLEISESTI OTTAEN oikeustieteellisessä koulutuksessa ei juurikaan opeteta empiirisiä menetelmiä. Menetelmäosaamisen arvostus ja painotus opetustarjonnassa ja tutkimuksessa onkin esimerkiksi muihin yhteiskuntatieteisiin verrattuna aivan lapsen kengissä. Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitosta voidaan kuitenkin pitää empiirisen oikeustutkimuksen edelläkävijänä. Empiirinen oikeustutkimus on asetettu laitoksen strategiseksi vahvuusalueeksi ja opiskelijat voivat suorittaa empiirisen oikeustutkimuksen kursseja. Toki syvällisempi metodologinen osaaminen on saatavilla muiden laitosten tarjoamista ja tilastotieteen opinnoista.

TIIVISTETTYNÄ VIESTINI on kuitenkin seuraava: hyvää vaikutustenarviointia syntyy sekä juridisen että yhteiskuntatieteellisen ja empiirisen menetelmäosaamisen yhteistuloksena. Tästä johtuen empiirisiin menetelmiin liittyvän opetuksen ja tutkimuksen asemaa Suomen oikeustieteellisissä tiedekunnissa ja laitoksissa tulisi vahvistaa. Opiskelijoita on myös syytä kannustaa hankkimaan empiiristä osaamista. Tämä palvelee myös opiskelijoita, sillä empiiriset menetelmät hallitsevalle asiantuntijalle on selkeä markkinarako ja kysyntää työmarkkinoilla. Osaamisen tarve ei rajoitu pelkästään lainvalmisteluun liittyviin tehtäviin, vaan myös muihin asiantuntijatehtäviin, missä täytyy osata tuottaa, arvioida ja hyödyntää päätöksenteossa empiirisesti tutkittua tietoa.

Lakien ympäristövaikutusten arvioinnilla oikeutetaan ennalta valittu ratkaisu

 

Anssi Keinänen

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen professori.

LAINVALMISTELUSSA YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN arviointien tavoitteena näyttää olevan jo ennalta valitun sääntelykeinon oikeuttaminen, ei parhaan keinon löytäminen, kuten lainvalmisteluohjeissa korostetaan. Nykyinen arviointikäytäntö on vastoin hyvän lainvalmistelun periaatteita ja lainvalmisteluohjeita.

LAINVALMISTELUSSA VAIKUTUSTEN arvioinnin tavoitteena on osoittaa poliittisille päättäjille eri sääntelyvaihtoehtojen tuottamat hyödyt ja kustannukset ja siten auttaa heitä valitsemaan paras keino sääntelyn taustalla olevan ongelman ratkaisemiseksi arvioinnin jälkeen. Arviointiin kuuluu olennaisena osana säädösvalmistelun avoimuus: arviointimenetelmät, aineistot ja epävarmuudet on tuotava esille arvioinnissa. Avoimuus mahdollistaa myös ministeriöiden toiminnan jälkikäteisen arvioinnin.

YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINNISSA tuodaan harvoin esille numeerisia arvioita vaikutusten suuruudesta, jolloin sääntelyratkaisun tuottamia hyötyjä ei voida verrata sääntelykustannuksiin. Ympäristövaikutusten arviointia ja lainvalmistelua käsitelleessä tutkimuksessamme selvisi, että ympäristövaikutuksia arvioitiin numeerisesti 17 prosentissa hallituksen esityksiä, joissa oli tunnistettu ympäristövaikutusten olemassaolo. Lisäksi arvioinnissa tuodaan satunnaisesti ilmi, mihin menetelmiin ja aineistoihin tulokset perustuvat. Ainoastaan viidessä prosentissa hallituksen esityksiä oli mainittu mihin tietolähteeseen arvio on perustunut, kun ympäristövaikutuksia oli arvioitu. Myöskään sääntelyyn liittyvää epävarmuutta ei haluta tuoda esille vaikutusten arvioinnissa.

TUTKIMUSTULOKSET ANTAVAT tukea väitteelle, että Suomessa vaikutusten arviointien pääasiallisena tavoitteena on tukea jo ennalta valittua säädösratkaisua eikä aidosti arvioida eri sääntelyvaihtoehtoja. Lainvalmistelun laadun ja avoimuuden kannalta tämä on ongelmallista ja vastoin lainvalmisteluohjeita. Vaarana on, että parasta sääntelyratkaisua ei valita, koska eri vaihtoehtojen vaikutuksia ei tosiasiallisesti arvioida ennakolta.

ILMIÖN TAUSTALLA on useita syitä. Ensinnäkin poliittinen ohjaus johtaa siihen, että sääntelyratkaisu tehdään ennen varsinaisen lainvalmistelun alkamista, jolloin lainvalmistelijan ei ole mielekästäkään arvioida muiden ratkaisuiden vaikutuksia. Lisäksi lainvalmistelun vaikutusten arviointia heikentää ministeriöiden riittämättömät lainvalmisteluresurssit ja vaikutusten arvioinnin osaamisen puute.

VAIKUTUSTEN ARVIOINTIEN laadun parantamiseksi perustettiin Suomeen vuonna 2016 ministeriöistä ja eduskunnasta riippumaton “lainsäädännön arviointineuvosto”. Neuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista. Tutkimuksen perusteella näyttää siltä, että arviointineuvostolle on selvä tarve Suomessa.

Tutkimus ”Ympäristövaikutusten arviointi lainvalmistelussa: parempaa säädösvalmistelua vai jo ennalta valitun keinon puoltamista?” on julkaistu vertaisarvioituna “Ympäristöpolitiikka ja -oikeus 2016” vuosikirjassa. Tutkimuksessa arvioitiin vuonna 2014 valmistuneita hallituksen esityksiä ympäristövaikutusten arvioinnin laadun kannalta. Tutkimuksen ovat toteuttaneet professori Anssi Keinänen ja projektitutkija Mika Kemiläinen.

Kuka kouluttaisi lainvalmistelijoita?

Anssi Keinänen

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa

anssi

LAINVALMISTELUN LAATU on monenlaisen mielenkiinnon kohteena kaiken aikaa. Asia nousee median otsikoihin usein milloin mistäkin syystä. Tutkijat arvioivat valmistelun laatua mitä erilaisin tutkimusasetelmin ja -kysymyksin. Kansallakin tuntuu olevan asiasta omat vankat mielipiteensä.

TUTKIJOIDEN LUOMA kuva kotimaisen lainvalmistelun laadusta ei ole kovinkaan ruusuinen. Lainvalmisteluohjeiden vaatimuksia ei täytetä säädösvalmistelussa. Kansainvälisesti arvioiden häviämme lainvalmistelun laadussa Länsi-Euroopan maille kuin Suomen jalkapallomaajoukkue vastaaville maille. Esimerkiksi säädösehdotuksen vaikutusten arvioinnit ovat kaukana niistä vaatimuksista, mitä arvioinnille asetetaan. Epävarmuuksia, arviointimenetelmiä saati vaihtoehtoisten keinojen vaikutuksia ei tuoda esille arvioinneissa, vaikka näin pitäisi olla.

SYITÄ LAINVALMISTELUN puutteisiin on useita. Ensimmäiseksi katseet voi kohdistaa poliittiseen päätöksentekijään. Heillä on ensisijainen vastuu lainvalmistelun laadusta huolehtimisessa, koska he ovat siitä viime kädessä vastuussa äänestäjille. Ei ole kohtuutonta olettaa, että kansanedustajat todellisuudessa tietäisivät, mitä he ovat päättämässä lakeja säädettäessä. Tosiasiassa Suomessa poliittiset päätöksentekijät eivät ole vaatineet lainvalmistelun laadun parantamista eivätkä sitoutuneet lainvalmistelun laadun parantamiseen.

TOISEKSI SUOMESSA ei ole myöskään ministeriöiden ulkopuolista tahoa, joka arvioisi itsenäisesti lainvalmistelun laatua ja pystyisi luomaan osaltaan painetta ministeriöille lainvalmistelun laadun kehittämiselle.

KOLMANNEKSI LAINVALMISTELURESURSSIT ovat kotimaassa täysin riittämättömällä tasolla suhteessa lainvalmistelun määrään. Lainvalmistelijoille ei ole riittävästi aikaa paneutua huolelliseen lainvalmisteluun vaan aikataulukiireet ovat osasyynä sille, että hallituksen esitykset ovat laadultaan puutteellisia.

NELJÄS TEKIJÄ on sellainen, jossa yliopistojen olisi syytä katsoa peiliin. Suomessa ei ole koulutusohjelmaa, joka tukisi hyvin lainvalmisteluun liittyvissä tehtävissä (laajasti ymmärrettynä lainvalmistelijat, täytäntöönpanoviranomaiset, etujärjestöjen edustajat jne.) työskenteleviä. Perinteisesti ministeriön lainvalmistelijat ovat oikeustieteellisen koulutuksen läpikäyneitä. Voi kysyä, miten perinteinen oikeustieteellinen koulutus tulkinta ja systematisointi -lähestymistapoineen auttaa lainvalmistelijaa hahmottamaan vaihtoehtoisia sääntelykeinoja, arvioimaan säädösehdotuksen vaikutuksia, miettimään sidosryhmien kuulemista tai pohtimaan sääntelyn noudattamiseen liittyviä tekijöitä. Vastaus on melko selvä: huonosti.

ON YMMÄRRETTÄVÄÄ, että lainvalmisteluissa esiintyy puutteita, koska lainvalmistelijoiden koulutustausta ei tue parhaalla mahdollisella tavalla lainvalmistelutehtävissä toimimista. Lisäksi lainvalmisteluohjeet eivät pysty ohjeistamaan hyvin, miten esimerkiksi vaikutusten arviointeja pitäisi toteuttaa, miten arvioida sääntelyn noudattamista ja minkälaisilla tukitoimilla säädösten täytäntöönpanoa voitaisiin helpottaa. Nämä seikat kyllä pitäisi huomioida valmistelussa, mutta avoimeksi jää miten. Tämä tarkoittaa osaltaan sitä, että syyttävää sormea lainvalmistelun tasosta ei kannata suunnata yksittäiseen lainvalmistelijaan.

ONGELMIA VOIDAAN pyrkiä ratkaisemaan. Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella on pyritty vastaamaan osaltaan edellä mainittuihin työelämätarpeisiin. Laitoksella tarjotaan opetusta esimerkiksi lainsäädäntötutkimuksen ja oikeussosiologian perusteista, sääntelyteoriasta, lainvalmistelusta ja empiirisestä oikeustutkimuksesta. Uusimpana lisäyksenä kurssivalikoimaan on helmikuussa alkava viiden opintopisteen ”Lainsäädäntötutkimuksen erityiskysymykset (5311417 J)” -opintojakso. Näiden kurssien yhtenä keskeisenä teemana on sääntelyn tason parantaminen.

LAINSÄÄDÄNTÖTUTKIMUKSEN ERITYISKYSYMYKSET -opintojaksolla syvennytään kolmeen lainvalmisteluun keskeisesti liittyvään teema-alueeseen: nämä ovat sääntelyn noudattaminen, käyttäytymisen taloustieteen huomioiminen sääntelyssä sekä sääntelyhäiriöt.

SÄÄNTELYHÄIRIÖT OVAT yhteydessä julkisuudessa paljon puhuttuun sääntelyn sujuvoittamiseen. Sääntelyn laajat kehittämispyrkimykset entistä laadukkaammaksi ja toimivammaksi kokonaisuudeksi ovat samalla lisänneet huomion kiinnittymistä lainsäädännön ja lainvalmistelun puutteisiin ja epäkohtiin, joista osaa voidaan pitää myös sääntelyhäiriöinä. Yksi sääntelyhäiriön synnyttävä tekijä on se, ettei lainvalmistelussa paneuduta riittävän hyvin sääntelyn kohderyhmien käyttäytymisen selvittämiseen. Esimerkiksi lainvalmistelussa saatetaan tuudittautua siihen, että riittävän selkeiden ja ymmärrettävien pykälien nikkarointi takaa asian ymmärtämisen, eikä erityisiä implementoinnin tukitoimia sen enempää lain toimeenpanijoihin kuin sääntelyn kohderyhmiin tai muihin sidosryhmiin nähden tarvita. Puutteellinen säädösten implementointi voi johtaa osaltaan siihen, että sääntelyn kohdetahot eivät tunnista lainsäädännön vaatimuksia tai sosiaaliset normit eivät tue sääntelyn noudattamista, minkä vuoksi seurauksena saattaa olla puutteellinen sääntelyn noudattaminen ja epäonnistuminen lainsäädännön tavoitteiden saavuttamisessa.

OPINTOJAKSON SUORITETTUAAN opiskelijalle syntyy syvällisempi teoreettinen ymmärrys kurssilla käsitellyistä lainvalmisteluun ja sen toimeenpanoon liittyvistä osa-alueista.  Kurssi laajentaa opiskelijan valmiuksia kehittää ja arvioida lainvalmisteluprosessia ja lain toimeenpanon toteuttamiskeinoja. Opintojakso koostuu kolmesta 4 tunnin luennosta sekä kunkin luennon jälkeen tehtävistä ryhmätöistä ja niiden palauteseminaareista (luennot 12 tuntia ja seminaarityöskentely 12 tuntia). Ennen luentokurssin alkamista opiskelijoiden on tutustuttava annettuun ennakkomateriaaliin. Ilmoittautuminen kurssille alkaa joulukuun ensimmäisenä päivänä.

Sattuman kaupalla unelmauralle – Maija Dahlberg lukiolaisten haastateltavana

Riina Sorsa ja Iiro Multanen, toisen vuositason opiskelijat Joensuun yhteiskoulun lukiosta, tutustuivat kahden päivän ajan oikeustieteiden laitoksen toimintaan. Luennoilla istumisen, opiskelijoiden tapaamisen ja hakuoppaisiin tutustumisen lisäksi he haastattelivat valtiosääntöoikeuden yliopisto-opettaja Maija Dahlbergiä tämän uravalinnasta, opiskelusta ja väitöskirjasta.

maija_blogi
Yliopisto-opettaja Maija Dahlbergin ura yliopistolla alkoi tutkimusavustajan töistä professorin projekteissa. Kuva: Riina Sorsa

Riina: Kerro ensin, kuka olet ja miksi päädyit opiskelemaan oikeustieteitä.
Maija: Olen Maija Dahlberg, valtiosääntöoikeuden yliopisto-opettaja. Aloitin omat opintoni silloisessa Joensuun yliopistossa suoraan lukiosta valmistuttuani. Se oli enemmän tai vähemmän sattuman kauppaa, mutta huomasin nopeasti tykkääväni tästä.

Riina: Mitä valtiosääntöoikeus on?
Maija: Valtiosääntöoikeus on ylimpien valtioelinten, rakenteiden ja järjestelmien keskinäisiä suhteita sääntelevä oikeudenala. Useissa kysymyksissä liikutaan hyvin lähellä politiikkaa. Toinen iso alue institutionaalisten puolen lisäksi ovat perus- ja ihmisoikeudet.

Riina: Mikä on tutkimuskohteesi tällä hetkellä?
Maija: Tutkin väitöskirjassani Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta ja siihen liittyviä legitiimisyyskysymyksiä jäsenvaltioiden näkökulmasta. Tuomioistuin tekee aika paljon dynaamista tulkintaa ja laajentaa valtion velvollisuuksia sopimuksen nojalla. Herää kysymys, että onko sille mitään rajoja? Esitän tutkimustuloksenani suosituksen siitä, miten ihmisoikeustuomioistuimen tulee toimia, jotta se säilyttäisi legitiimisyytensä.

Haluan ehkä jatkaa tästä aihepiiristä laajemminkin, esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen näkökulmasta. Toisaalta, nyt kun olen pyörinyt niin pitkään ihmisoikeustuomioistuimen kanssa, haluaisin tutkia valtiosääntöoikeutta esimerkiksi lainvalmistelun näkökulmasta. Lainvalmistelu, laillisuusvalvonta, perustuslainmukaisuuden valvonta ja muut kansallisen valtiosääntöoikeuden peruskysymykset värittävät väitöskirjani jälkeistä aikaa.

Iiro: Minkä vuoksi päädyit opetushommiin, etkä toimimaan ”kentällä”?
Maija: Yksi aika praktinen syy voi olla, että pääaineeni on valtiosääntöoikeus. Jo kandin jälkeen pääaineeni professori houkutteli, että jäisin tutkimusavustajaksi hänen projekteihinsa. Graduvaiheessa löysin sisäisen tutkijan paloni. Se puoli veti ja minulle tarjottiin töitä jo ennen valmistumista. Minulle on tarjottu jatkuvasti mielenkiintoisia töitä ja olen saanut vaikuttaa opetuksen sisältöön. Vapaus tehdä sitä, mikä kiinnostaa, on saanut jäämään tänne yliopistolle.

Iiro: Millaisissa työtehtävissä olet toiminut?
Maija: Aloitin tutkimusavustajana, jolloin kokosin lähteitä ja tein joitain osia tutkimukseen. Siitä eteenpäin olen työskennellyt tutkimusamanuenssina ja vuodesta 2009 lähtien yliopisto-opettajan nimikkeellä.

Riina: Miltä oikeustieteiden opiskelu on tuntunut, onko se rankkaa?
Maija: Olen aina sanonut, että opiskelu vaatii eniten istumalihaksia ja sitä, että osaat käyttää kalenteria. Alussa tietyt asiat pitää vain opetella ulkoa, mutta silloin kun asia kiinnostaa, sitä ei koe vaikeana. Vaikeisiin kysymyksiin vain käyttää enemmän aikaa. En olisi ikinä uskonut, jos joku olisi sanonut minulle tullessani opiskelemaan vuonna 2003, että kirjoittaisin väitöskirjan englanniksi. En koe itseäni kovin hyväksi kielissä, mutta toisella kielellä kirjoittaminen ei vaadi laudatur-tasoa, vaan ennemminkin sinnikkyyttä.

Riina: Entä samanaikainen samanaikainen opettajan ja tutkijan työ, onko se rankkaa ja aikaa vievää?
Maija: No, kyllä. Olen kirjoittanut väitöskirjani täysipäiväisenä opettajana. Viimeisin puoli vuotta on ollut minulle vapaa opetuksesta, jonka aikana viimeistelin väitöskirjani ja lähetin sen esitarkastukseen. Toisaalta opettaminen ja tutkiminen ovat myös tukeneet toisiaan.

Iiro: Millaiset tulevaisuudensuunnitelmat sinulla on? Jäätkö tänne vai suuntaatko esimerkiksi Eurooppaan?
Maija: Tännehän sitä oltaisiin väitöksen jälkeen opetushommiin jäämässä. Toki Eurooppa kiinnostaa lyhyinä tutkimusjaksoina. Ennen kuin aloitin jatko-opinnot, olin vuoden verran European Master’s Degree -ohjelmassa Venetsian ja Lundin yliopistoissa. Se on yksi arvokkaimmista vuosista väitöskirjani ja työni kannalta. Perus- ja ihmisoikeuskysymykset eivät pysy Suomen rajojen sisäpuolella, joten joskus täytyy lähteä muuallekin.