Tag Archives: ympäristöoikeus

EU-tuomioistuin: Ympäristövastuudirektiiviä sovellettava aikaisemman luvan mukaisiin toimintoihin

 

 

 

Antti Belinskij, Niko Soininen

Belinskij on ympäristöoikeuden, erityisesti vesioikeuden professori ja Soininen ympäristöoikeuden ja yleisen oikeustieteen yliopistonlehtori.

EU-tuomioistuimen ratkaisu Folkin tapauksessa C-529/15, jossa oli kysymys itävaltalaisen vesivoimalaitoksen lyhytaikaissäännöstelystä, haastaa Suomen arvioimaan uudelleen ympäristövastuudirektiivin (2004/35/EY) täytäntöönpanoa. Tuomioistuimen mukaan direktiiviä tulee soveltaa myös sellaisiin 30.4.2007 jälkeen aiheutuneisiin ympäristövahinkoihin, jotka johtuvat vesilainsäädännön perusteella aikaisemmin hyväksytyn ja käyttöön otetun laitoksen luvanmukaisesta toiminnasta. Suomessa vesilain (587/2011) tai ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisen luvan ehtoja vastaava toiminta ei voi johtaa direktiivissä tarkoitettuun vastuuseen ympäristövahinkojen korjaamisesta.

EU:N SÄÄNTELY

Ympäristövastuudirektiivissä ympäristövahingolla tarkoitetaan muun ohella sellaista vesille aiheutuvaa vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti vesipuitedirektiivissä (2000/60/EY) määriteltyyn vesien ekologiseen, kemialliseen tai määrälliseen tilaan tai ekologiseen potentiaaliin (1 art.). EU-tuomioistuimen Folkin tapauksessa tekemien linjausten mukaan myös luvanmukaisesta toiminnasta aiheutuvat vahingot kuuluvat ympäristövahingon käsitteen piiriin (C-529/15, kohta 28). Direktiivin nojalla toiminnanharjoittajan on toteutettava ympäristövahingot korjaavat toimenpiteet ja vastattava niiden kustannuksista (6–8 art.).

Ympäristövastuudirektiivi sisältää kuitenkin myös mahdollisuuden poiketa toiminnanharjoittajan kustannusvastuusta, jos kysymys on täysin luvan ehtoja vastaavasta päästöstä tai tapahtumasta. Toiminnanharjoittajan tulee tällöin lisäksi osoittaa, että toiminta ei ole ollut tuottamuksellista tai huolimatonta (8 art.) Folkin tapauksen ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies korosti, että kustannusvastuusta poikkeamisesta voidaan päättää vain tapauskohtaisesti (C-529/15, ratkaisuehdotus, kohta 52).

SUOMEN OIKEUS JA KÄYTÄNTÖ

Suomessa ympäristövastuudirektiivin sääntely on pantu täytäntöön lailla eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (ympäristövastuulaki, 383/2009) sekä sektorilakien, kuten vesilain ja ympäristönsuojelulain, säännöksillä. Ympäristövastuulain perusteella ympäristövahinkoja ovat muun ohella vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa tarkoitetut vesistön huomattavan haitallinen muutos ja merkittävä pilaantuminen (1 §).

Vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa ympäristövahingot on rajattu tilanteisiin, joissa on kysymys lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesta toimenpiteestä tai velvollisuuksien laiminlyönnistä (VL 14:6, YSL 176 §). Näin ollen vesilupaan tai ympäristölupaan perustuva toimenpide ei voi johtaa siihen, että toiminnanharjoittaja olisi vastuussa vesien tilaan tai ekologiseen potentiaaliin kohdistuvan ympäristövahingon korjaamisesta.

Tämä on sinänsä loogista, sillä luvituksessa pitää ottaa vesienhoitosuunnitelmat huomioon (VL 3:6, YSL 51 §) ja lupia tulee tarvittaessa muuttaa vastaamaan toiminnan ennakoimattomia vaikutuksia tai muuttuneita olosuhteita (VL 3:21, YSL 89 §). Rajaus vaikuttaa kuitenkin EU-tuomioistuimen Folkin tapauksessa tekemien linjausten valossa turhan kategoriselta erityisesti vanhojen ja vahvaa pysyvyyssuojaa nauttivien vesilupien kannalta. Toiminnanharjoittajan kustannusvastuun kohtuullistamisesta tilanteessa, jossa päästö tai tapahtuma on vastannut luvan ehtoja, säädetään Suomessa vielä erikseen ympäristövastuulaissa (12 §).

Käytännössä ympäristövastuudirektiivin säännösten soveltamisen kynnys on Suomessa osoittautunut verraten korkeaksi. Direktiivin säännöksiä ympäristövahinkojen korjaamisesta on sovellettu vain kahteen tapaukseen: Talvivaaran lähivesistöjen tilan korjaamiseen vuonna 2012 tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon perusteella ja Kokemäenjoen tilan palauttamiseen vuoden 2014 nikkeli- ym. päästöjen jälkeen (ympäristöministeriön verkkosivut). Molemmissa tapauksissa oli kysymys selvästi luvanvastaisesta tilanteesta.

LYLYHYTAIKAISSÄÄNNÖSTELYSTÄ AIHEUTUVA YMPÄRISTÖVAHINKO

EU-tuomioistuimen Folkin asiaan antamassa ratkaisussa, joka pohjautui itävaltalaisen hallintotuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin, oli käsiteltävänä vesivoimalaitoksen lyhytaikaissäännöstelystä aiheutuneet vahingot. Laitoksen toiminnalle oli myönnetty lupa ja toiminta oli alkanut ennen ympäristövastuudirektiivin voimaantuloa.

EU-tuomioistuin toi esille, että vesivoimalan toiminnasta oli direktiivin täytäntöönpanon määräajan (30.4.2007) jälkeen aiheutunut huomattavia vedenkorkeuden vaihteluja, jotka johtivat kalojen lisääntyneeseen kuolleisuuteen. Tuomioistuimen mukaan ympäristövastuudirektiiviä tulee sen 17 artiklan perusteella soveltaa ajallisesti 30.4.2017 jälkeen aiheutuneisiin ympäristövahinkoihin riippumatta toiminnan luvanmukaisuudesta. Tuomioistuin toi myös selvästi esille, että luvanmukaista toimintaa ei voida kansallisessa oikeudessa sulkea ympäristövahingon käsitteen ulkopuolelle (kohdat 21–34).

PÄÄTELMÄT

EU-tuomioistuimen Folkin tapauksessa tekemät linjaukset ovat merkittäviä ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanon kannalta ja eroavat ainakin jossain määrin Suomessa omaksutuista katsantokannoista. Ne antavat aiheen pohtia, onko ympäristövastuudirektiivissä tarkoitetut velvoitteet viety asianmukaisesti osaksi kansallista oikeutta. Ympäristövastuun sitominen vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa lain- ja luvanvastaiseen toimintaan asettuu EU-tuomioistuimen ratkaisun perusteella ongelmalliseen valoon.

Mikä merkitys EU-tuomioistuimen tuomiolla voi sitten käytännössä olla? Tuomiohan kohdistui lyhytaikaissäännöstelyyn, jota myös monet Suomessa toimivat vesivoimalaitokset harjoittavat.

Ennen liian pitkälle meneviä johtopäätelmiä on ensinnäkin pidettävä mielessä, että vesille aiheutuvan vahingon tulee ympäristövastuudirektiivin nojalla vaikuttaa huomattavan haitallisesti vesien tilaan tai ekologiseen potentiaaliin. Tapauskohtaiset tiedot aiheutuneista vahingoista ja niiden merkittävyydestä ovat siten olennaisia. Folkin tapauksesta ilmenee, että lyhytaikaissäännöstelystä aiheutui kalojen lisääntynyttä kuolleisuutta pitkällä jokiosuudella, mutta EU-tuomioistuin jätti ympäristövahingon tarkemman arvioinnin itävaltalaiselle tuomioistuimelle.

Toiseksi ympäristövahinkojen on tullut aiheutua 30.4.2007 jälkeen. Lyhytaikaissäännöstelyssä ainakin lievien vaikutusten aiheutuminen on jatkuvaa riippumatta siitä, milloin toimintaan on myönnetty lupa. Jos kysymys on sen sijaan sellaisesta aikaisemmin luvitetusta ja käyttöön otetusta hankkeesta, josta ei ole aiheutunut uusia vaikutuksia, ei ympäristövastuudirektiivin soveltaminen voi tulla harkittavaksi. Esimerkiksi joen patoamisen vaikutukset ovat voineet olla kertakaikkisia ja toteutua ennen direktiivin voimaantuloa.

Jätesääntelyn pullonkaulojen purkaminen End-of-Waste sääntelyn kautta

 

 

 

Topi Turunen

Kirjoittaja on ympäristöoikeuden tutkija Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella ja ulkopuolinen tutkija Suomen Ympäristökeskuksessa. Lisäksi kirjoittaja kirjoittaa väitöskirjaansa EU-sääntelyn jätteen käsitteestä kiertotalouden instrumenttina.

JÄTESÄÄNTELYN LÄHTÖKOHDAT JA PULLONKAULAT

Jätelainsäädännössä kaikki aineet ja esineet ovat joko jätettä tai ei-jätettä. Aineisiin ja esineisiin, jotka ovat jätettä, sovelletaan jätesääntelyä ja niihin, jotka ovat ei-jätettä, ei sovelleta jätelainsäädäntöä. Sääntelyn soveltaminen on siis täysin riippuvaista siitä, että mitkä aineet ja esineet nähdään jätteeksi ja mitkä ei.

Jätesääntelyssä asetetaan reunaehdot ja kontrollimekanismit, joilla pyritään hallitsemaan jätteen käsittelyä mukaan lukien jätteen hyötykäyttö ja sen loppukäsittely. Sen tarkoituksena on pääasiassa suojella ympäristöä ja ihmisten terveyttä jätteen ja sen käyttämisen haitallisilta vaikutuksilta. Toisaalta sääntelyllä pyritään myös edistämään jätteen hyötykäyttöä sen loppukäsittelyn sijaan.

Jätepuitedirektiivissä (98/2008/EY) jätteeksi määritellään kaikki aineet ja esineet, jotka niiden haltija on poistanut käytöstä, jotka se aikoo poistaa käytöstä tai jotka se on velvollinen poistamaan käytöstä. Tätä määritelmää on sovellettu laajasti varovaisuusperiaatteen seurauksena. Tämä laaja tulkinta on johtanut tilanteeseen, jossa aineisiin ja esineisiin, joiden osalta ei ole tarpeellista säännellä jätesääntelyn varovaisuus- ja kontrollimekanismeista, voivat kuulua jätesääntelyn alaan. Syntyy olettama, että jätesääntelyn piiriin kuuluu todennäköisesti myös aineita ja esineitä, joiden ei tulisi kuulua sinne ja joiden jätesääntelyn mukaisesta kontrollista ei saavuteta mitään etuja vaan ainoastaan haittoja näiden aineiden ja esineiden käytölle. Tällaisissa tilanteissa jätesääntelyn vaikutuksia voitaisiin kutsua jätteen hyödyntämisen pullonkauloiksi. Tällaisia pullonkauloja on pyritty purkamaan jätteeksi luokittelun poikkeuksilla, kuten sivutuote ja ns. end-of-waste -tuote. Purkamisessa voi käytännössä olla haastavaa löytää tasapaino ympäristönsuojelun ja hyödyntämisen edistämisen välillä. Tässä tekstissä käsittelen end-of-waste -tuotteita tästä näkökulmasta.

END-OF-WASTE SÄÄNTELY JA JÄTESÄÄNTELYN PURKAMINEN

Jätepuitedirektiivissä säädetään, että aineet ja esineet voivat lakata olemasta jätettä (tulla ns. end-of-waste -tuotteiksi) kun niiden käyttö tietyssä käyttötarkoituksessa voidaan riittävästi taata ja ne sopivat käyttötarkoitukseensa käyttöön vaadittavien ja laillisesti vaadittavien laatuvaatimuksien puitteissa. Lisäksi end-of-waste -sääntelyn piiriin siirtyminen, ja näin jätesääntelyn purkaminen tämän tietyn jätteen osalta, ei saa aiheuttaa haitallisia ympäristö- tai terveysvaikutuksia. Aineen tai esineen end-of-waste -statuksesta voidaan säätää niin EU-tasolla, kansallisesti kuin tapauskohtaisestikin, aina jos ylemmällä tasolla ei ole säädelty samasta jätevirrasta.

Kun aine tai esine lakkaa olemasta jätettä end-of-waste -sääntelyn kautta, ei siihen enää sovelleta jätesääntelyä vaan vastaaviin neitseellisiin tuotteisiin sovellettavaa tuotesääntelyä. Jätesääntelyn kontrollimekanismit perustuvat pääosassa jätteen vaihteleviin ja arvaamattomiin ominaisuuksiin. Tästä syystä varovaisuusperiaate soveltuu loistavasti jätesääntelyn tulkintaan: myös se perustuu siihen, ettei olemassa ole riittävää tieteellistä tietoa jostakin hankkeesta tai aineesta ja sen takia sen käsittelyyn on suhtauduttava varotoimenpitein. Jätesääntelyn ja jätteen määritelmän tulkinta siis perustuu mahdollisten varottavien ympäristövaikutusten ennaltaehkäisemiseen.

End-of-waste -sääntely luo kaikilla tasoillaan lailliset reunaehdot jätteen käyttämiselle ei-jätteenä. Ennen kuin aine ja esine lakkaa olemasta jätettä, on selvitettävä sen käyttötarkoitus, markkinat, ominaisuudet ja mahdollisuus täyttää vastaaville neitseellisille tuotteille asetetut laatuvaatimukset. Lisäksi ehdottomaksi rajaksi on asetettu, ettei end-of-waste -status saa kokonaisuudessa aiheuttaa haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai ihmisten terveydelle. Voi siis melko perustellusti väittää, että aineen ja esineen ominaisuudet tunnetaan melko hyvin, kun sääntely tulee voimaan. Kun näin ollen on olemassa tieteellinen tieto materiaalista ja sen vaikutuksista ympäristöön, poistuu pohja varovaisuusperiaatteeseen nojautuvalta laajasti tulkittavalta jätteeksi luokittelulta. Näissä tilanteissa jätesääntelyn purkaminen on siis mahdollista käytännössä ja perusteltavissa myös ympäristöoikeuden teoreettiselta pohjalta.

PURKAMISEN MAKSIMI

On siis selvää, että jätesääntelyn purkaminen voi kriteerien täyttyessä olla perusteltua end-of-waste -sääntelyn kautta. Pareto-optimaalisuutta arvioiden voidaan määrittää minkälainen sääntely purkaminen olisi kaikista tehokkain vaihtoehto purkaa jätteen hyödyntämisen pullonkauloja ottaen huomioon velvoittavan ympäristönsuojelun tason. Selvältä näyttäisi, että end-of-waste -sääntelyn erityisvaatimukset tulisi jättää mahdollisimman olemattomiksi ja keskittymään siihen, että end-of-waste -tuotetta voitaisiin käyttää mahdollisimman samalla tavalla ja samoilla vaatimuksilla kuin voidaan käyttää vastaavia neitseellisiä tuotteita. End-of-waste -kriteerit itsessään asettavat vaatimuksen, ettei materiaalin käyttö saa aiheuttaa negatiivisia vaikutuksia ympäristölle ja terveydelle, joten tämä toiminee takeena sille, että jätestatuksen poistumisen jälkeen vaikutukset eivät ole neitseellistä materiaalia suuremmat. Jäteperäiselle materiaalille asetetut ylimääräiset kontrollimekanismit ja laatuvaatimukset tulee aina perustella niiden mahdollisten negatiivisten ympäristö- tai terveysvaikutusten kautta. Neitseellisten materiaalien käyttämisen ei tulisi siis olla jätemateriaalien hyödyntämistä helpompaa tilanteessa, jossa niiden ympäristövaikutukset ovat vastaavat ja molemmat vastaavat asetettuja laatuvaatimuksia.

Koko teksti julkaistaan Journal of European Environmental and Planning Law -lehden 14.2 numerossa myöhemmin tänä vuonna.

Mitä ministeri sanoikaan Vaasan hallinto-oikeudesta?

Tapio_Määttä3Tapio Määttä

Kirjoittaja on Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen johtaja ja ympäristöoikeuden professori.

 

 

Mitä väärää on siinä, kun ministeri Olli Rehn arvioi Vaasan hallinto-oikeuden Talvivaaran/Terrafamen ympäristölupia koskeneiden päätösten johtaneen neuvottelujen kariutumiseen yksityisten sijoittajien kanssa? Eihän ministeri tässä mitenkään kritisoi tuomioistuinta, eikä siten loukkaa niiden riippumattomuutta. Tähän väitteeseen olen törmännyt eilen ja tänään useammassa yhteydessä sen jälkeen, kun usean muun oikeustieteen professorin kanssa olen kriittisesti arvioinut Rehnin kommentteja.

Kuunnellaanpa tarkemmin, mitä Rehn täsmälleen ottaen sanoi.

Tiedotustilaisuuden videotallenteen kohdasta 9.49 alkaen Rehn käyttää Vaasan päätöksiin myös viitaten mm. ilmaisua “kovin valitettavaa”. Hänen mukaansa ympäristölupatilanteen “odotettiin” Vaasassa “selkiytyvän”, mutta “päinvastoin se monimutkaistui merkittävästi.” Rehn toteaa hallinto-oikeuden päättäneen “hyvin poikkeuksellisesti” keskeisten ympäristölupien muuttamisesta määräaikaisiksi. Hänen mukaansa “ympäristöriskit siten kasvoivat Vaasan päätöksen myötä, päinvastoin kuin oli odotettua”.

Tämän jälkeen vasta kohdasta 11.20 alkaen alkaa puhe siitä, miten Vaasan päätös “tappoi lupaavat neuvottelut yksityisten sijoittajien kanssa”.

Mielestäni välillä 9.49-11.20 ministeri arvioi aivan selvästi sisällöllisesti ja kriittisesti Vaasan hallinto-oikeuden päätöksiä. Juridisesti Rehnin puheenvuoro tulee arvioiduksi tilanteessa, jossa kyseessä olevien ympäristölupien valitusten käsittely on kesken. Valtionyhtiö Terrafame on ilmoittanut valittavansa päätöksistä Korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kun ministeri toteaa Vaasan hallinto-oikeuden tehneen “odotusten” vastaisen, tilannetta “monimutkaistaneen” ja “hyvin poikkeuksellisen” ratkaisun, jokainen juristi tulkitsee kesken prosessin esitettynä tällaisen arvion pitävän sisällään toiveen, että KHO ratkaisisi asian toisin. Tässä on ministerin esittämän kommentin oikeudellisen ongelmallisuuden ydin perustuslaissa turvatun tuomioistuinten riippumattomuuden näkökulmasta.

Ympäristöoikeuden näkökulmasta lupien määräaikaisuus ei ollut ollenkaan yllättävää. Tähänkin suhteutettuna ministerin puheenvuoro kokonaisuudessaan kuulostaa selvästi Vaasan päätösten kritiikiltä, kuten useat juristit ja toimittajat ovat julkisuudessa tulkinneet.

Professori Heikki Kullan ja Matti Tolvasen arvio

Haastatteluni Ylelle

Professori Kai Kokon haastattelu Ylen Ajantasassa.  Jutussa on hyvin analysoitu sitä, miksi lupien määräaikaisuus ei ollut yllättävää.

Juristien ohella myös moni toimittaja ymmärsi Rehnin arvostelleen tuomioistuinta. Esimerkiksi Pohjolaisen pääkirjoituksen kirjoittaja tulkitsee Rehnin pisteliäästi ja kovasanaisesti arvostelleen hallinto-oikeuden ratkaisua.