Tag Archives: OECD

Lainsäädännön toimivuus edellyttää hyvää valvontaa

 

 

 

Anssi Keinänen ja Riitta Aejmelaeus

Keinänen on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa ja Aejmelaeus ylilääkäri Valvirassa

Lainsäädäntö on yksi keino saavuttaa yhteiskunnassa asetetut tavoitteet. Sääntelijä pyrkii korjaamaan yhteiskunnallisia epäkohtia ja ohjaamaan valvonnan kohteita haluttuun suuntaan. Sääntelyn vaikutuksia pyritään arvioimaan laajasti ennakolta lainvalmistelun yhteydessä.

Sääntely ei aina ole ongelmatonta. Se ei aina tuota tavoiteltuja vaikutuksia, siitä syntyy epätoivottuja lieveilmiöitä tai sen noudattaminen maksaa kohtuuttoman paljon. Lainsäädännön parantamiseksi onkin pyritty parantamaan säädösvalmistelun laatua, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD eturintamassa. Laatua on pyritty parantamaan sääntelyvaihtoehtojen kartoittamisen, vaikutusten arvioinnin parantamisen ja sidosryhmien osallistamisen lisäämisellä. Tulokset ovat jääneet paljon tavoiteltua vaatimattomammiksi. Lainsäädännön vaikutusten parantamisessa pitäisikin painottaa lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvonnan merkitystä sääntelyvaikutusten tuottajana: lainsäädännön vaikutukset syntyvät sekä viranomaisten että sääntelyn kohteiden toiminnan seurauksena.

OECD on nostanut osaltaan esille lainsäädännön valvonnan merkityksen tavoiteltavien sääntelyvaikutusten synnyttämisessä. On selvää, että muutoksen tuulet rantautuvat myös Suomeen. Viranomaisvalvontaa ollaan yhdistämässä ja kokoamassa esimerkiksi vuoden 2020 alussa aloittavaan Valtion lupa- ja valvontavirasto Luovaan. Juuri nyt olisi tärkeää pohtia, mitä hyvältä viranomaisvalvonnalta vaaditaan.

Hyvä valvonta on riskiperusteista, suhteellista ja tietoon perustuvaa

Hyvän valvonnan kriteereitä on monia. Hyvän valvonnan tulisi perustua tietoon, jotta valvontaresursseja osattaisiin kohdistaa oikein ja valvontatoimenpiteiden vaikuttavuutta osattaisiin arvioida. Lisäksi viranomaisen pitäisi osata entistä paremmin hyödyntää muiden toimijoiden (kuluttajat, kansalaiset ja valvottavat itse) toteuttamaa omavalvontaa. Näin viranomaisen valvontaresursseja voitaisiin paremmin kohdentaa toimintaan, missä muuta valvontaa ei ole niin paljon tai toiminnan riskit ovat suuria.

Valvonnan tulisi olla riskiperusteista ja suhteellista. Toisin sanoen valvottaviin kohdistuneiden toimenpiteiden määrän ja ankaruuden tulisi olla suhteessa toimijan aiheuttamaan riskiin. Lisäksi valvonnan tulisi olla reagoivaa siten, että valvottavien oma halukkuus noudattaa sääntelyn ehtoja vaikuttaa siihen, miten aktiivisesti viranomainen valvoo toimijaa. Viranomaisen valvontatoimenpiteet sopeutetaan valvottavan aikaisemman toiminnan perusteella: sääntelyehtoja aiemmin rikkonutta valvotaan aktiivisemmin kuin toimijoita, jotka ovat noudattaneet sääntelyn ehtoja. Toisaalta toimijaa, joka on osoittanut parantaneensa toimintaansa, valvotaan myöhemmin lievemmin.

Valvonnan osaamista ja tutkimusta tarvitaan

Tärkeää on myös pyrkiä koordinoimaan ja yhteensovittamaan eri viranomaisten toimijaan kohdistuva valvonta siten, että päällekkäinen valvonta ja tietojen kerääminen vältetään. Hyvään valvontaan kuuluu myös osaava ja ammattimainen viranomainen: valvojia tulee kouluttaa niin valvonnan substanssin, valvontaan liittyvän lainsäädännön, riskien arvioinnin kuin yleisten valvontatoimintatapojenkin suhteen.

Hyvän valvonnan kehittäminen vaatii myös valvontaan kohdistuvan tutkimustoiminnan lisäämistä. Olisi tärkeää saada tietoa, miten viranomaisen eri valvontakeinot (neuvonta, ohjeistus, huomautus, varoitus ja asetetut velvoitteet) ja valvontatyylit vaikuttavat valvottavien toimintaan. Erilaisten omavalvontajärjestelmien avulla valvontavastuuta on siirretty osittain viranomaiselta toimijoille itselleen. Olisi tärkeää tietää, miten omavalvontajärjestelmien luominen on vaikuttanut toimijoiden käyttäytymiseen: lisääkö omavalvonta tärkeimpien riskien tunnistamista ja riskien huomioon ottamista ja onko toimijoilla riittävästi valvontaosaamista ja halua sen toteuttamiseen? Vai näyttäytyykö omavalvonta toimijoille pelkkänä kustannuksena? Uuden Valtion lupa- ja valvontaviraston Luovan perustamisen myötä olisi suotavaa, että valvontaa koskevaa tutkimustoimintaa pystyttäisiin lisäämään sen yhteiskunnallisen merkityksen mukaisesti. Tutkimustulokset voisivat osaltaan olla hyödyksi lainsäädännön kehittämisessä.

Blogiteksti on julkaistu alun perin Valviran blogissa: http://www.valvira.fi/-/lainsaadannon-toimivuus-edellyttaa-hyvaa-valvontaa

Suomi on harmaata keskitasoa valtioiden välisessä verotuksen kilpailukykyvertailussa 2016

NissinenMikaMika Nissinen

Kirjoittaja työskentelee Itä-Suomen yliopistossa vero-oikeuden yliopisto-opettajana, on virkavapaalla Verohallinnosta ja kirjoittaa omaa väitöskirjaa Suomen verosopimusten kiinteistä toimipaikoista.

YHDYSVALTALAINEN TAX Foundation on julkaissut kolmannen kerran vertailun valtioiden kilpailukyvystä verotuksessa. Vertailuun otetuista 35:stä OECD-valtiosta Suomi oli sijalla 18 (vuonna 2015 sijalla 19 ja vuonna 2014 sijalla 18). Koska vertailu perustuu OECD-valtioihin, puuttuvat listalta muun muassa Intia ja Suomea aina kiinnostava Venäjä. Suomi oli vertailussa keskitasoa.

VERTAILUN PARHAIMMAT valtiot olivat Viro (1), Uusi-Seelanti (2), Latvia (3), Sveitsi (4) ja Ruotsi (5). Vaikka vertailun pohjalta onkin vaikea tehdä johtopäätöksiä Suomen verojärjestelmän puutteista tai kehityskohteista, on Ruotsin sijoitus selvä indikaattori siitä, että Suomessa olisi mahdollisesti harkittava tiettyjä verojärjestelmän osa-alueita verotuksen kansainvälisen kilpailukyvyn varmistamiseksi. Toki Suomea huonommin ovat sijoittuneet vertailussa muun muassa Canada (19), Tanska (20) ja Saksa (21), mistä johtuen liian suoria johtopäätöksiä vertailusta ei tule tehdä. Huomionarvoista on myös häntäpään sijoitukset Yhdysvaltojen (31) Kreikan (32), Portugalin (33), Italian (34) ja Ranskan (35) osalta.

YHDYSVALTOJEN TAAKKANA on muun muassa maailman korkein yritysveroprosentti teollisuusvaltioiden osalta (39 %), sekä korkea ja huonosti rakennettu henkilöverotus osinko- ja pääomatulojen osalta. Lisäksi Yhdysvaltojen tilannetta heikentävät poikkeavat peruslähtökohdat maailmanlaajuiseen sekä alueelliseen verotukseen liittyen, jotka aiheuttavat törmäyskohtia muiden valtioiden kanssa. Ranskan osalta puutteet liittyvät myös korkeaan yritysveroasteeseen (34,4 %), mutta myös omaisuusverotuksen huonoon rakenteeseen ja sen korkeaan verotukseen, sekä korkeaan progressiiviseen henkilöverotukseen.

HYVIN MENESTYNEIDEN valtioiden osalta raportissa tuodaan esille muun muassa Uuden-Seelannin ottamat kehitysaskeleet vuodesta 2010 lähtien. Tämä on hyvä esimerkki siitä, että valtioiden tulee olla aktiivisia, sekä säilyttää verojärjestelmän joustava muuntautumismahdollisuus kansainvälisessä kontekstissa. Toki pelkkä ykkössijoitus ei takaa hyvää verojärjestelmää, vaan Tax Foundationin tekemä vertailu on ainoastaan yksi indikaattori verojärjestelmän toimivuudesta. Siksi esimerkiksi perintöveron poistaminen ei ole luonnollisesti perusteltua ainoastaan kyseisen vertailun ykkössijoille pääsemiseksi, jos perintöverotuksen olemassaololle on olemassa perusteltuja syitä.

MIHIN SUOMESSA olisi hyvä kiinnittää huomiota kyseisen vertailun perusteella?

Yritysverotus. Pääosa-alueista Suomen sijoitus yritysverotuksen osalta on itse asiassa varsin vahva (5). Toki yritysverotuksen osalta huomiota tulisi kiinnittää poistoihin ja vähennyksiin, jossa Suomen sijoitus ei ole hyvä (33). Tältä osin olisikin perusteltua tutkia tarkemmin syyt sijoitukseen sekä mahdolliset kehittämistarpeet ko. kokonaisuuteen liittyen.

Henkilöverotus. Yritysverotuksen lisäksi Suomen heikoin sijoitus pääosa-alueissa tulee henkilöverotuksessa (27), jossa syyt liittyvät käytännössä sekä pääoma- (31) että ansiotuloverotukseen (27), henkilöverojärjestelmän yksinkertaisuuden ollessa hieman vahvempi (14).

Kansainvälinen verotus. Myös muun muassa kansainväliseen verotukseen liittyviin säännöksiin (23) tulisi kiinnittää huomiota, jossa syyt huonoon sijoitukseen eivät liity niinkään osinko- ja pääomaverotuksen vapautussäännöksiin (1) vaan ennen kaikkea kansainväliseen aggressiiviseen verosuunnitteluun liittyviin säännöksiin (30), jotka vääränlaisina voivat käytännössä heikentää valtion kilpailukykyä muihin valtioihin nähden. Vertailun perusteella syitä heikkoon sijoitukseen olisi erittäin tärkeä selvittää tarkemmin.

Muut. Näiden lisäksi erilliset sijoitukset pääosa-alueissa annettiin myös kulutusverotuksessa (sijoitus 14, josta heikoin osa-alue on veroasteet, sijoitus 30) sekä omaisuusverotuksessa (19).

Vertailun pohjalta tulee välttää suoria ja ennen kaikkea lopullisia johtopäätöksiä Suomen verojärjestelmän kilpailukyvystä muihin valtioihin nähden. Vertailun pohjalta on kuitenkin helposti löydettävissä Suomen verojärjestelmästä osa-alueita, joita olisi syytä tutkia enemmän, sekä tehdä muun muassa kansainvälistä vertailua valtioiden erilaisista ratkaisuista asiaan liittyen. Vertailu antaakin avaimia sekä lähtökohtia poliittiseen keskusteluun Suomen verojärjestelmän tilasta. Lisäksi se antaa avaimia eri kokonaisuuksiin liittyvälle tutkimustyölle, jota varmasti tarvitaan myös Suomen osalta kehitettäessä Suomen nykyistä verojärjestelmää.

Kohti oikeudenmukaisempaa kansainvälistä yritysverotusta

Mika Nissinen

Kirjoittaja työskentelee Itä-Suomen yliopistossa vero-oikeuden yliopisto-opettajana, on virkavapaalla Verohallinnosta ja kirjoittaa omaa väitöskirjaa Suomen verosopimusten kiinteistä toimipaikoista. Kirjoitus pohjautuu kirjoittajan pitämään esitykseen Verohallinnon 18.2.2016 asiantuntijapäivillä.

NissinenMika

 

 

 

 

Maailma on erilainen kuin sata vuotta sitten. Tämä on todettu (vihdoin) myös kansainvälisessä yritysverotuksessa ja OECD:n sekä G20-valtioiden käynnistämän BEPS-työn lopputulosten myötä kansainvälisen verotuksen periaatteita tullaan muuttamaan ennennäkemättömällä tavalla.

Globaali kansainvälinen yritysverotus oli vuonna 2013 tienhaarassa. Järjestelmä palkitsi hyvin aggressiivista verosuunnittelua harrastavat yritykset ja jakoi valtioiden välisen verotusoikeuden tietyissä tilanteissa epätasaisesti. Aggressiivisella verosuunnittelulla tarkoitetaan tässä lähinnä yrityksiä, joiden tavoitteena ei ole yhdenkertainen tuloverotus, vaan nollaverotus tai verotus hyvin alhaisen verotuksen valtiossa keinotekoisten järjestelyjen avulla. Aggressiivisen verosuunnittelun kärsijöinä ovat yhteiskunnan lisäksi myös muun muassa puhtaasti omaan ydinliiketoimintaan keskittyvät yritykset, jotka joutuvat joko maksamaan aggressiivista verosuunnittelua harjoittavien yritysten puolesta enemmän veroja tai vaihtoehtoisesti ovat myös itse pakotettuja ottamaan käyttöön vastaavaa verosuunnittelua. Näistä ja monista pienemmistä syistä johtuen OECD- ja G20-valtiot päättivät ottaa kansainväliseen yritysverotukseen uuden suunnan ja lopputuloksena olivat vuoden 2015 lokakuussa julkaistut BEPS-loppuraportit.

PERIAATTEET MUUTOKSESSA

Uusi suunta tunnustaa ensinnäkin sen tosiasian, että globaalissa yhteiskunnassa on aika muuttaa myös kansainvälisen yritysverotuksen periaatteita tietyiltä osin. Periaatteet, jotka on rakennettu 1920-luvun sotien jälkeiseen aikaan, ovat osittain vanhentuneita nyky-yhteiskunnassa. Tätä toteamusta voidaan pitää vähintäänkin järkevänä. On kestämätöntä ajatella, että vero-oikeuden säännöt pitäisi säilyttää muuttumattomina, vaikka kansainvälinen liiketoiminta on huomattavan erilaista kuin viime vuosisadan alussa. Siksi uusia moderneja ratkaisuja tarvitaan myös verotuksessa. Toisaalta hyväksi toimivaa ei kannata muuttaa ja muutosten tulee olla hallittuja; hyvän verojärjestelmän periaatteita – muun muassa verotuksen oikeudenmukaisuutta ja ennustettavuutta – tulee vaalia myös muutosten hetkellä.

BEPS-loppuraporttien myötä korostuu tulevaisuudessa toinen merkittävä periaate: Verotuksen tavoitteena on kohdentaa verotusoikeus sinne, missä aktiivista liiketoimintaa harjoitetaan. Periaate ei sinänsä ole uusi eikä ihmeellinen, vaan pikemminkin itsestään selvä, mutta sen painotus kasvaa varmasti tulevaisuudessa. Jo yleinen oikeustaju antaa ymmärtää, että liiketoiminnassa harjoitettuun tuloon tulee olla verotusoikeus siellä, missä toimintaa harjoitetaan. Tämä turvaa valtioiden välistä verotusoikeuden neutraalisuutta ja toisaalta asettaa muun muassa sekä kotimaiset että ulkomaiset toimijat veroneutraalimpaan tilanteeseen valtiossa, jossa toimintaa harjoitetaan.

KÄÄNTÖPUOLENA TULKINTATILANTEET

BEPS-työllä on myös kääntöpuolensa. On selvää, että muutoksilla tullaan lisäämään tulon lähdevaltioiden verotusoikeutta ja tämä muuttaa jossain määrin valtioiden verotusoikeuden painopistettä. Tämä on kuitenkin hyväksyttävä seuraanto siitä suuremmasta periaatteesta, että muutokset jakavat tulevaisuudessa liiketoiminnan verotusoikeuden neutraalimmin valtioiden välillä. Näkemykset, jossa länsivaltioiden verotusoikeutta pyrittäisiin turvaamaan kehittyvien valtioiden kustannuksella, ovat aikansa eläneitä.

Toinen ikävä kääntöpuoli muutoksilla on tulkintatilanteiden lisääntyminen verotusoikeuden osalta. Muutokset sisältävät esimerkiksi kiinteään toimipaikkaan liittyviä muutoksia, jossa aikaisemmin selkeät periaatteet on korvattu poikkeuksilla, jotka aiheuttavat varmasti tulkintoja. On myös selvää, että yritysten hallinnollinen työ tulee lisääntymään erilaisten ilmoitusvelvoitteiden johdosta.

Osaa muutoksista voidaan pitää pieninä tai sellaisina, jotka eivät Suomen kannalta ole niin kriittisiä. Verosopimuksiin tulee tulevaisuudessa selkeät veronkiertosäännökset. Suomessa verosopimusten väärinkäytöstilanteet on tähän mennessä pystytty hoitamaan ilman verosopimusten erityismääräyksiä veronkierrosta. Nämä muutokset tehdään kuitenkin muiden maiden vaatimuksista, koska joissain valtioissa yleiset kansalliset veronkiertosäännökset eivät ole olleet riittäviä veronkiertotilanteissa. Lopputulema tässä on se, että veronkiertosäännösten myötä verosopimusten sisältö ei selkeydy. Mallia ja haastetta artiklan sisällöstä voi katsoa jo voimassaolevasta Suomen ja Yhdysvaltojen välisen verosopimuksen 16 artiklasta.

BEPS-loppuraporttien myötä myös Suomessa on ollut paljon keskustelua siitä, miten päivitykset otetaan käyttöön. Muutoksia (esimerkiksi verosopimusten muutokset) voidaan soveltaa vasta uusiin verosopimuksiin, ellei muutoksia sitten oteta käyttöön takautuvasti ylikansallisen verosopimuksen kautta (BEPS:in Action 15 mukainen sopimus, jonka jatkoselvitys valmistuu 2016 vuoden aikana). Täsmennysten osalta päivityksiä voidaan soveltaa myös jo olemassa oleviin sopimuksiin. Onpa päivityksissä kyse muutoksista tai täsmennyksistä, valtioiden kansallinen oikeuskäytäntö voi rajoittaa tulkintaa. Suomessa muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2014:119 on huomioitava Suomen tulkinnoissa siirtohinnoittelun osalta.  Selkeintä toki on, että myös siirtohinnoittelun osalta tarvittavat päivitykset hoidettaisiin selvästi ja avoimesti lakimuutosten kautta, jotta selvyyttä tulkintaan ei tarvitsisi odottaa vuosikausia mahdollisten oikeustapausten kautta.

KAKSINKERTAINEN VEROTUS POIS VIIME KÄDESSÄ VÄLIMIESMENETTELYSSÄ

Vaikka verosopimusten sisältö monimutkaistuu tulevaisuudessa, ja tulkintatilanteet lisäävät riskiä kansainvälisestä kaksinkertaisesta verotuksesta tai verosopimuksen vastaisesta verotuksesta, BEPS-muutosten myötä valtiot ovat sitoutuneet varmistamaan kansainvälisen kaksinkertaisen verotuksen poistumisen tehokkaammin valtioiden välisessä keskinäisessä sopimusmenettelyssä. Muutoksilla on tarkoitus tehostaa sopimusmenettelyä muun muassa niiden keston ja seurannan osalta. Tosiasia on kuitenkin se, että mikäli valtiot eivät löydä yhteistä ratkaisua keskinäisessä sopimusmenettelyssä, asia voi varmuudella ratkea ainoastaan niin sanotussa arbitraatiomenettelyssä, jossa riippumaton toimielin antaa valtioita sitovan ratkaisun asiassa. Merkittävät valtiot ovat sitoutuneet arbitraation käyttöönottoon verosopimuksissa. Suomi odotuttaa vielä omaa lopullista kannanottoa, kunnes arbitraation lopullinen muoto saadaan ratkaistua 2016 vuoden aikana. Suomen on kuitenkin vaikea jättäytyä arbitraation ulkopuolelle, kun katsoo valtioita, jotka ovat ilmoittaneet sitoutuvansa verosopimuksen arbitraatiomenettelyn käyttöönottoon tulevaisuudessa.

BEPS-loppuraporteista on esitetty Suomessa useita erilaisia näkemyksiä. Näkemyksissä sorrutaan helposti joko perinteiseen muutosvastaisuuteen, muutosten täydellisyyden puuttumisen kritisointiin tai siihen, että asiaa katsotaan ainoastaan yhdestä, useimmiten omasta (inhimillisestä) näkökulmasta. Toki muutoksissa on selkeitä kritisoitavia kohtia ja on perusteltua kysyä, olisiko jossain osa-alueessa voitu onnistua paremmin. Lisäksi moni työ vaatii vielä lisää työtä, mikä BEPS-raporteissakin on tunnustettu. Kansainvälisillä foorumeilla on käyty samanlaista debattia puolesta ja vastaan ja joissain näkemyksissä on esitetty, että BEPS-muutosten sijaan vielä radikaalimpia muutoksia on tehtävä. Rakentavaa keskustelua ja vaihtoehtojen punnintaa kansainvälisen verotuksen osalta on siten toivottavaa jatkaa myös Suomessa ja näkökulmissa tulee ottaa huomioon myös kansainvälisillä kentillä esitettävät argumentit. Globaali kansainvälinen yritysverotus tarvitsee yhdenmukaiset globaalit ratkaisut.

MUUTOSTEN TARVE HYVÄKSYTTÄVÄ MYÖS JATKOSSA

Kokonaisuutena näen, että kansainvälisessä yritysverotuksessa on hyväksyttävä muutosten tarve ja tämän pohjalta on uskallettava ohjata kansainvälistä verojärjestelmää askeleittain kohti yhdenmukaisempaa ja neutraalimpaa globaalia verotusta. Nyt tehtävillä muutoksilla toteutetaan näitä tavoitteita. BEPS-muutokset eivät varmasti poista kaikkia verotuksen epäkohtia; kaksi vuotta kestänyt BEPS-työ on tähän aivan liian lyhyt aika. Siksi muutoksia sekä kehitystyötä tarvitaan myös tulevaisuudessa. Esimerkiksi sähköiseen kaupankäyntiin liittyvät kysymykset jäivät pitkälti avoimeksi (BEPS Action 1 loppuraportti). Samoin merkittävä kysymys liiketulon kohdentamisesta on asia, jota tullaan pohtimaan. Toivotaan, että verotus voi tulevaisuudessa olla dynaamisempi ja entistä enemmän aikaansa seuraava, sitä kautta myös oikeudenmukaisempi niin yritysten kuin yhteiskunnan näkökulmasta katsottuna.

Tervetuloa (vihdoin) kansainvälisen verotuksen 2000-luvulle!