Avainsana: lainsäädäntötutkimus

Julkaistu

Miten minusta tuli riskien sääntelyn tutkija

 

 

 

Harriet Lonka

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen tutkijatohtori.

ENPÄ AAVISTANUT vuonna 1997, kun sain SYKE:n tutkijana ympäristöministeriöltä tehtäväkseni Ympäristöriskien hallinnan tutkimus- ja kehittämisohjelman valmistelun, että tuo työ mullistaisi koko loppuelämäni. Kallioperägeologian maisteriopinnot ja julkisoikeuden hallintonotaarin tutkinto eivät suoranaisesti valmentaneet tehtävään. Toki olin jo aiemmin saanut käynnistää Kaakkois-Suomen saastuneiden maa-alueiden kartoitukset (silloin puhuttiin hauskasti vielä SAMASE-kohteista) sekä kartoittaa Suomen öljy- ja kemikaalivahinkojen torjuntavalmiuden tilanteen. Jotakin työ siis oli ehtinyt opettaa. Suomessa ei kuitenkaan ollut tuohon mennessä systemaattisesti, saati monialaisesti pohdittu, mitä ympäristöriski käsitteenä edes tarkoittaa.

LÄHDIMME SITTEN perkaamaan asiaa laajan tutkimuslaitosten, yritysten ja hallinnon joukon kanssa. Ympäristöriski rajattiin tässä työssä tarkoittamaan erilaisissa häiriö- ja onnettomuustilanteissa ympäristöön kohdistuvien päästöjen aiheuttamaa riskiä ympäristölle. Hitaasti etenevät globaalit prosessit, kuten happamoituminen ja ilmastonmuutos, jäivät tarkastelun ulkopuolelle. Samoin luonnononnettomuudet lukuun ottamatta niiden mahdollisesti aiheuttamia haitallisia ympäristöpäästöjä. Riskienhallinnalla ymmärrettiin laajasti kaikkia toimia, joilla pyrittiin vähentämään riskin suuruutta. Tutkimusohjelmaa hommasta ei lopulta syntynyt, ainoastaan tutkimuksen ja kehittämisen ’suuntaviivat’ (Suomen ympäristö 480, 2001). Hyvä niinkin.

MERKITTÄVÄÄ TUOSSA ympäristöriskiprojektissa oli se, että riskienhallinnan käsitettä pyrittiin laajentamaan monipuolisesti haitallisten ympäristöpäästöjen aiheuttamiin vahinkoihin. Vakiintunutta ympäristöriskien hallinnan ajattelu Suomessa oli tuolloin lähinnä vain prosessiteollisuudessa, kemikaalien riskinarvioinnissa ja toisaalta vakuutusten korvausperusteita laskettaessa – niiltä osin kuin erilaiset ympäristöpäästöt vakuutusten piiriin vielä kuuluivat. Ympäristörikoskin oli ilmestynyt rikoslakiin vasta vuonna 1995 (Rikoslain (578/1995) 48 luku).

KAIKKI TÄMÄ historia kuulostaa yllättävältä nyt, noin kaksikymmentä vuotta myöhemmin. Tänä päivänähän ympäristöriskejä ja niihin liittyviä erilaisia uhkakuvia puntaroidaan some-keskusteluissa ja kahvipöydissä hyvinkin sujuvasti. Valitettavan, laajan herätyksen uhkakuvien pohdintaan on tuonut ilmastonmuutos – joka tosiasiallisesti on hallinnut ympäristöriskikeskusteluamme kuitenkin vasta noin kymmenen viime vuoden ajan!

2000-LUVUN TAITTEESSA ei SYKE:ssä vielä ollut laajemmin tilaa ja tilausta ympäristöriskien hallinnan monialaiselle tutkimukselle. Niinpä lähdin etsimään uutta kotipesää riskienhallinnan tarkasteluille. Se löytyi tuolloin Gaia Consultingista (silloin vielä Gaia Group Oy). Gaiassa yksi avainprojekti oli Sitralle laadittu esiselvitys ”Riskien hallinta Suomessa” (Sitran raportteja 23, 2002). Työ oli lähtenyt käyntiin sattumalta samana vuonna, kun globaalit uhkakuvat muuttivat lopullisesti muotoaan vuonna 2001 Yhdysvalloissa tapahtuneiden WTC-iskujen myötä. Kyseessä oli esiselvitys siksi, että Sitrassa oli tuolloin oraalla idea nostaa riskienhallinta ja turvallisuuskysymykset yhdeksi strategiseksi painopistealueeksi. Näin ei sitten valitettavasti käynyt.

RAPORTTIMME TARKOITUKSENA oli ”luonnostella niitä tulevaisuuden kehityskulkuja, jotka voivat toimia uusina riskien lähteinä Suomelle ja nostavat esiin tarpeita kehittää Suomen riskipolitiikkaa”. Riskien kehityksen perspektiivinä oli 50 vuotta. Mielenkiintoisina nostoina raportista voi mainita myrskyjen aiheuttamat riskit sähkönjakelulle, hallitsemattoman pakolaistulvan riskin sekä rokotusohjelmien merkityksen epidemioiden hallinnassa. Vaikeasti ennakoitavina uhkina mainittiin muun muassa tulivuorenpurkaus, jonka nostattama tuhka katkaisisi lentoliikenteen Euroopassa pitkäksi aikaa. Sähkökatkoja lukuun ottamatta mainituista riskeistä ei tuolloin vielä Suomessa ollut merkittävämmin kokemuksia.

EI SIIS lopulta ollut täysin odottamatonta, että vuonna 2016 väittelin Itä-Suomen yliopistossa oikeustieteisiin valtioneuvoston turvallisuusstrategiatyön merkityksestä lainsäädännön muokkaajana. Keskeinen innoitukseni on aina ollut ajatus siitä, että poikkialainen ja monitieteinen yhteistyö on avain yhteiskunnan riskien hallintaan. Selväksi on tullut matkan varrella sekin, että uhkakuvat muuttavat koko ajan muotoaan. Ei 1990-luvulla ajateltu, että sellainen hyvä asia kuin uusiutuvan energian tuotanto tuulella, auringolla ja bioenergialla voisi aiheuttaa myös merkittäviä ympäristöriskejä. Tai että tietotekniikan kehitys jonakin päivänä on paitsi siunaus, myös kansallinen turvallisuusuhka. Näkökannasta riippuen siunaus tai kirous on sekin, että riski- ja turvallisuusasioiden tutkijalla eivät aiheet ole maailmassa ainakaan vähenemään päin!

Julkaistu

Lainsäädännön toimivuus edellyttää hyvää valvontaa

 

 

 

Anssi Keinänen ja Riitta Aejmelaeus

Keinänen on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa ja Aejmelaeus ylilääkäri Valvirassa

Lainsäädäntö on yksi keino saavuttaa yhteiskunnassa asetetut tavoitteet. Sääntelijä pyrkii korjaamaan yhteiskunnallisia epäkohtia ja ohjaamaan valvonnan kohteita haluttuun suuntaan. Sääntelyn vaikutuksia pyritään arvioimaan laajasti ennakolta lainvalmistelun yhteydessä.

Sääntely ei aina ole ongelmatonta. Se ei aina tuota tavoiteltuja vaikutuksia, siitä syntyy epätoivottuja lieveilmiöitä tai sen noudattaminen maksaa kohtuuttoman paljon. Lainsäädännön parantamiseksi onkin pyritty parantamaan säädösvalmistelun laatua, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD eturintamassa. Laatua on pyritty parantamaan sääntelyvaihtoehtojen kartoittamisen, vaikutusten arvioinnin parantamisen ja sidosryhmien osallistamisen lisäämisellä. Tulokset ovat jääneet paljon tavoiteltua vaatimattomammiksi. Lainsäädännön vaikutusten parantamisessa pitäisikin painottaa lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvonnan merkitystä sääntelyvaikutusten tuottajana: lainsäädännön vaikutukset syntyvät sekä viranomaisten että sääntelyn kohteiden toiminnan seurauksena.

OECD on nostanut osaltaan esille lainsäädännön valvonnan merkityksen tavoiteltavien sääntelyvaikutusten synnyttämisessä. On selvää, että muutoksen tuulet rantautuvat myös Suomeen. Viranomaisvalvontaa ollaan yhdistämässä ja kokoamassa esimerkiksi vuoden 2020 alussa aloittavaan Valtion lupa- ja valvontavirasto Luovaan. Juuri nyt olisi tärkeää pohtia, mitä hyvältä viranomaisvalvonnalta vaaditaan.

Hyvä valvonta on riskiperusteista, suhteellista ja tietoon perustuvaa

Hyvän valvonnan kriteereitä on monia. Hyvän valvonnan tulisi perustua tietoon, jotta valvontaresursseja osattaisiin kohdistaa oikein ja valvontatoimenpiteiden vaikuttavuutta osattaisiin arvioida. Lisäksi viranomaisen pitäisi osata entistä paremmin hyödyntää muiden toimijoiden (kuluttajat, kansalaiset ja valvottavat itse) toteuttamaa omavalvontaa. Näin viranomaisen valvontaresursseja voitaisiin paremmin kohdentaa toimintaan, missä muuta valvontaa ei ole niin paljon tai toiminnan riskit ovat suuria.

Valvonnan tulisi olla riskiperusteista ja suhteellista. Toisin sanoen valvottaviin kohdistuneiden toimenpiteiden määrän ja ankaruuden tulisi olla suhteessa toimijan aiheuttamaan riskiin. Lisäksi valvonnan tulisi olla reagoivaa siten, että valvottavien oma halukkuus noudattaa sääntelyn ehtoja vaikuttaa siihen, miten aktiivisesti viranomainen valvoo toimijaa. Viranomaisen valvontatoimenpiteet sopeutetaan valvottavan aikaisemman toiminnan perusteella: sääntelyehtoja aiemmin rikkonutta valvotaan aktiivisemmin kuin toimijoita, jotka ovat noudattaneet sääntelyn ehtoja. Toisaalta toimijaa, joka on osoittanut parantaneensa toimintaansa, valvotaan myöhemmin lievemmin.

Valvonnan osaamista ja tutkimusta tarvitaan

Tärkeää on myös pyrkiä koordinoimaan ja yhteensovittamaan eri viranomaisten toimijaan kohdistuva valvonta siten, että päällekkäinen valvonta ja tietojen kerääminen vältetään. Hyvään valvontaan kuuluu myös osaava ja ammattimainen viranomainen: valvojia tulee kouluttaa niin valvonnan substanssin, valvontaan liittyvän lainsäädännön, riskien arvioinnin kuin yleisten valvontatoimintatapojenkin suhteen.

Hyvän valvonnan kehittäminen vaatii myös valvontaan kohdistuvan tutkimustoiminnan lisäämistä. Olisi tärkeää saada tietoa, miten viranomaisen eri valvontakeinot (neuvonta, ohjeistus, huomautus, varoitus ja asetetut velvoitteet) ja valvontatyylit vaikuttavat valvottavien toimintaan. Erilaisten omavalvontajärjestelmien avulla valvontavastuuta on siirretty osittain viranomaiselta toimijoille itselleen. Olisi tärkeää tietää, miten omavalvontajärjestelmien luominen on vaikuttanut toimijoiden käyttäytymiseen: lisääkö omavalvonta tärkeimpien riskien tunnistamista ja riskien huomioon ottamista ja onko toimijoilla riittävästi valvontaosaamista ja halua sen toteuttamiseen? Vai näyttäytyykö omavalvonta toimijoille pelkkänä kustannuksena? Uuden Valtion lupa- ja valvontaviraston Luovan perustamisen myötä olisi suotavaa, että valvontaa koskevaa tutkimustoimintaa pystyttäisiin lisäämään sen yhteiskunnallisen merkityksen mukaisesti. Tutkimustulokset voisivat osaltaan olla hyödyksi lainsäädännön kehittämisessä.

Blogiteksti on julkaistu alun perin Valviran blogissa: http://www.valvira.fi/-/lainsaadannon-toimivuus-edellyttaa-hyvaa-valvontaa

Julkaistu

Empiirisen oikeustutkimuksen ja vaikutusten arvioinnin osaajille on kysyntää

 

 

 

Niko Vartiainen

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen yliopisto-opettaja.

VALTIOSIHTEERI JARI Partanen vieraili lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinäsen kutsumana Joensuussa keskustelemassa muun muassa lainvalmistelun kehittämiseen liittyvistä kysymyksistä. Yleisölle avoin tilaisuus oli myös osa kurssin ”lainsäädäntötutkimuksen perusteet” opetustarjontaa ja Partasta olikin kuuntelemassa kymmenittäin niin opiskelijoita kuin muitakin kuulijoita. Henkilökohtaisesti kiinnitin erityisesti huomiota Partasen näkemykseen, jonka mukaan lakeja valmistelevissa ministeriöissä on suuri tarve henkilöstölle, jolla on osaamista lainsäädännön vaikutusten arvioinnista. Tarvetta on erityisesti taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta, kuten lainsäädännön arviointineuvoston vuosikertomuksestakin käy ilmi. Partasen näkemykset ministeriössä työskentelevänä, korkeassa virassa olevana, virkamiehenä tukevat konkreettisesti sitä sanomaa, jota eri asiantuntijat ovat jo pidemmän aikaa eri yhteyksissä painottaneet: lainsäädännön vaikutusten arviointiin tulee kiinnittää enemmän huomiota, jotta lainsäädännöllä voitaisiin saavuttaa paremmin sille asetetut tavoitteet.

VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN tärkeys on osaltaan huomioitu myös pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa, jonka mukaisesti perustettiin joulukuussa 2015 valtioneuvoston kanslian yhteyteen lainsäädännön arviointineuvosto. Riippumaton ja itsenäinen neuvosto antaa lausuntoja hallituksen esitysten vaikutusarvioinneista. Vaikutusten arviointien tasoon on puuttunut aikanaan myös Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD. Järjestö totesi Suomelle vuonna 2010 antamissaan suosituksissa, että Suomen tulisi vaikutusten arvioinnissa vahvistaa metodologista lähestymistapaa, jossa hyödynnetään kvantitatiivista ja taloudellista arviointia.

OMAN NÄKEMYKSENI mukaan yksi syy puutteellisille vaikutusten arvioinneille liittyy lainvalmistelijoiden metodologiseen osaamiseen. Useilla lainvalmistelijoilla on juridinen koulutus, jossa metodologinen ja yhteiskuntatieteellinen puoli eivät saa kovinkaan suurta painoarvoa. Tämä varmasti vaikuttaa myös kvantitatiivisten, taloudellisten ja muiden vaikutusten arviointien tasoon, sillä viime kädessä lain vaikutuksissa on kyse juridisten kysymysten sijaan yhteiskunnallisista kysymyksistä. Esitän seuraavaksi konkreettisen kehittämisehdotuksen vaikutusten arviointien parantamiseksi.

MINISTERIÖIDEN TARVE vaikutusten arvioinnin osaajille ja lainvalmistelijoiden puutteellinen metodologinen osaaminen puhuvat vahvasti empiirisen oikeustutkimuksen tarpeellisuuden puolesta. Empiirisellä oikeustutkimuksella tarkoitetaan empiiristen menetelmien avulla toteutettavaa oikeustieteellistä tutkimusta. Empiirisessä oikeustutkimuksessa hyödynnetään usein monitieteisiä, kuten taloustieteen, sosiologian ja tilastotieteen, menetelmiä. Empiiristen menetelmien hallinta yhdistettynä juridiseen osaamiseen antaakin erinomaiset lähtökohdat suorittaa asianmukaista (kvantitatiivista) vaikutusten arviointia. Olenkin pyrkinyt kannustamaan oikeustieteen opiskelijoita suorittamaan tilastotieteen kursseja metodologisen osaamisen hankkimiseksi. Tällöin valmistuvalla juristilla on osaamista alalta, joka suurimmalta osalta oikeustieteilijöitä puuttuu. On helppo todeta, että empiirisiin menetelmiin perehtyneillä juristeilla on työelämän suhteen tietty markkinarako. Tätä ajatusta tukee myös Jari Partasen näkemys ministeriöiden tarpeesta saada lainvalmistelijoita, joilla on osaamista vaikutusarvioinnin toteuttamisesta.

YLEISESTI OTTAEN oikeustieteellisessä koulutuksessa ei juurikaan opeteta empiirisiä menetelmiä. Menetelmäosaamisen arvostus ja painotus opetustarjonnassa ja tutkimuksessa onkin esimerkiksi muihin yhteiskuntatieteisiin verrattuna aivan lapsen kengissä. Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitosta voidaan kuitenkin pitää empiirisen oikeustutkimuksen edelläkävijänä. Empiirinen oikeustutkimus on asetettu laitoksen strategiseksi vahvuusalueeksi ja opiskelijat voivat suorittaa empiirisen oikeustutkimuksen kursseja. Toki syvällisempi metodologinen osaaminen on saatavilla muiden laitosten tarjoamista ja tilastotieteen opinnoista.

TIIVISTETTYNÄ VIESTINI on kuitenkin seuraava: hyvää vaikutustenarviointia syntyy sekä juridisen että yhteiskuntatieteellisen ja empiirisen menetelmäosaamisen yhteistuloksena. Tästä johtuen empiirisiin menetelmiin liittyvän opetuksen ja tutkimuksen asemaa Suomen oikeustieteellisissä tiedekunnissa ja laitoksissa tulisi vahvistaa. Opiskelijoita on myös syytä kannustaa hankkimaan empiiristä osaamista. Tämä palvelee myös opiskelijoita, sillä empiiriset menetelmät hallitsevalle asiantuntijalle on selkeä markkinarako ja kysyntää työmarkkinoilla. Osaamisen tarve ei rajoitu pelkästään lainvalmisteluun liittyviin tehtäviin, vaan myös muihin asiantuntijatehtäviin, missä täytyy osata tuottaa, arvioida ja hyödyntää päätöksenteossa empiirisesti tutkittua tietoa.

Julkaistu

Sääntelydieetin laihat tulokset

 

 

 

Emmi Muhonen

Muhonen työskentelee lainsäädäntötutkimuksen nuorempana tutkijana oikeustieteiden laitoksella.

SUOMEN TÄMÄNHETKINEN säädöspolitiikka perustuu pitkälti sääntelyn määrän ja siitä aiheutuvien kustannusten vähentämiseen. Viimeisin uudenvuodenlupaus on hillitä sääntelytaakkaa soveltamalla sääntelyuudistusten kalorinlaskentamallia (one in, one out), jossa yhdestä uudesta lakiesityksestä tulee purkaa yksi vanha. Pitkään jatkunut sääntelykustannusten nousu halutaan pysäyttää. Vuosien saatossa sääntelytaakkaa onkin pyritty keventämään lukuisten peräkkäisten paremman sääntelyn nimeen vannovien sääntelydieettien muodossa. Pikadieettien sijaan sääntelytaakkaa kevennettäessä tulisi kuitenkin keskittyä kokonaisvaltaiseen, pitkäjänteiseen sääntelykehyksen kehittämiseen, joka huomioi sääntelyn koostumuksen.

VILLITYS EI ole uusi. Norminpurku sekä ihanteellisen sääntelykehyksen tavoite on levinnyt fitness- ja hyvinvointibuumien lailla ympäri maailmaa. Norminpurun askelkuvioita harjoiteltiin Ronald Reaganin ja Margaret Thatcherin johdolla jo 1980-luvulla, kun sääntelyä purettiin voimakkaasti yrityksille aiheutuvien sääntelykustannusten vuoksi. 90-luvulla poljettiin ahkerasti yrityksille koituvien sääntelykustannusten kuntopyörää – tai muodikasta oli ainakin hankkia oma toimenpideohjelma valtion säädöspolitiikkaa koristamaan. 2000-luvulla Euroopan unionin jäsenvaltioita kannustettiin joukolla mahtipontisiin kevennystavoitteisiin, kun yrityksille koituvaa hallinnollista taakkaa päätettiin kerralla vähentää neljänneksellä. Haettaessa sääntelyltä vähintäänkin crossfiturheilijan suorituskykyä, keskustelu on 2010-luvulla siirtynyt yrityksille koituvista sääntelykustannuksista sääntelyn aiheuttamiin kustannuksiin kokonaisuudessaan. Sääntelyfitnesstä harrastetaan myös komission tasolla, kun EU-lainsäädännön keventäminen jatkuu REFIT (Regulatory Fitness and Performance) -ohjelman avulla.

LUKUISISTA KUNTOKUUREISTA huolimatta asetetut tavoitteet näyttävät jääneen kauas, eikä odotettuja tuloksia tunnu syntyvän. Lainvalmistelijat ja päätöksentekijät vetoavat kiireeseen ja riittämättömiin resursseihin. Motivaatiota haetaan ihanteista, jotka luovat kuvaa virheettömästä, rationaalisesti valmistellusta lainsäädännöstä. Ihanteiden mukainen lainsäädäntö toimii ketterästi, luoden samalla mahdollisuuksia markkinoille ja kansalaisten arkea helpottaen. Odotusten mukaan samalla on oltava riittävän vahva antamaan suojaa heikommalle sekä riittävän nopea mukautumaan teknologian kehitykseen. Paineita luovat myös todellisuutta ihanteita vasten peilaava tutkijayhteisö ja media, jotka muistuttavat jatkuvasti nykytilanteen ja -toimien riittämättömyydestä.

TODELLINEN MUUTOS on mahdollista vain toimintakulttuurin muutoksen ja laadullisesti paremman sääntelyn myötä. Äärimmilleen vietyjen ihanteiden ja nopeasti näkyvien tulosten tavoittelun sijaan säädöspolitiikassa olisikin hyvä keskittyä toimenpiteiden jatkuvuuteen ja systemaattisuuteen työryhmien ja hallituskausien yli. On huolestuttavaa, että tavoitteet kopioidaan säädöspolitiikan pioneereilta ilman omien tarpeiden ja toimintaympäristön huomioimista. Samoin velvoitteiden ja sääntelyn karsiminen puutteellisten vaikutusarviointien perusteella voivat johtaa epätoivottuihin vaikutuksiin ja sääntelyhäiriöihin. Järkevien kevennystavoitteiden asettaminen tulisikin aloittaa kansallisen sääntely-ympäristön huolellisesta kuntokartoituksesta. Tämän jälkeen sujuvoittamistoimet on helpompi mitoittaa, sillä sääntelykustannusten euromääräänkään ei ole yksin tuijottaminen; toimiva sääntely voi vaatia toisaalla turhan byrokratian karsimista ja toisaalla entistä vahvempia velvoitteita.

Julkaistu

Kuka kouluttaisi lainvalmistelijoita?

Anssi Keinänen

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa

anssi

LAINVALMISTELUN LAATU on monenlaisen mielenkiinnon kohteena kaiken aikaa. Asia nousee median otsikoihin usein milloin mistäkin syystä. Tutkijat arvioivat valmistelun laatua mitä erilaisin tutkimusasetelmin ja -kysymyksin. Kansallakin tuntuu olevan asiasta omat vankat mielipiteensä.

TUTKIJOIDEN LUOMA kuva kotimaisen lainvalmistelun laadusta ei ole kovinkaan ruusuinen. Lainvalmisteluohjeiden vaatimuksia ei täytetä säädösvalmistelussa. Kansainvälisesti arvioiden häviämme lainvalmistelun laadussa Länsi-Euroopan maille kuin Suomen jalkapallomaajoukkue vastaaville maille. Esimerkiksi säädösehdotuksen vaikutusten arvioinnit ovat kaukana niistä vaatimuksista, mitä arvioinnille asetetaan. Epävarmuuksia, arviointimenetelmiä saati vaihtoehtoisten keinojen vaikutuksia ei tuoda esille arvioinneissa, vaikka näin pitäisi olla.

SYITÄ LAINVALMISTELUN puutteisiin on useita. Ensimmäiseksi katseet voi kohdistaa poliittiseen päätöksentekijään. Heillä on ensisijainen vastuu lainvalmistelun laadusta huolehtimisessa, koska he ovat siitä viime kädessä vastuussa äänestäjille. Ei ole kohtuutonta olettaa, että kansanedustajat todellisuudessa tietäisivät, mitä he ovat päättämässä lakeja säädettäessä. Tosiasiassa Suomessa poliittiset päätöksentekijät eivät ole vaatineet lainvalmistelun laadun parantamista eivätkä sitoutuneet lainvalmistelun laadun parantamiseen.

TOISEKSI SUOMESSA ei ole myöskään ministeriöiden ulkopuolista tahoa, joka arvioisi itsenäisesti lainvalmistelun laatua ja pystyisi luomaan osaltaan painetta ministeriöille lainvalmistelun laadun kehittämiselle.

KOLMANNEKSI LAINVALMISTELURESURSSIT ovat kotimaassa täysin riittämättömällä tasolla suhteessa lainvalmistelun määrään. Lainvalmistelijoille ei ole riittävästi aikaa paneutua huolelliseen lainvalmisteluun vaan aikataulukiireet ovat osasyynä sille, että hallituksen esitykset ovat laadultaan puutteellisia.

NELJÄS TEKIJÄ on sellainen, jossa yliopistojen olisi syytä katsoa peiliin. Suomessa ei ole koulutusohjelmaa, joka tukisi hyvin lainvalmisteluun liittyvissä tehtävissä (laajasti ymmärrettynä lainvalmistelijat, täytäntöönpanoviranomaiset, etujärjestöjen edustajat jne.) työskenteleviä. Perinteisesti ministeriön lainvalmistelijat ovat oikeustieteellisen koulutuksen läpikäyneitä. Voi kysyä, miten perinteinen oikeustieteellinen koulutus tulkinta ja systematisointi -lähestymistapoineen auttaa lainvalmistelijaa hahmottamaan vaihtoehtoisia sääntelykeinoja, arvioimaan säädösehdotuksen vaikutuksia, miettimään sidosryhmien kuulemista tai pohtimaan sääntelyn noudattamiseen liittyviä tekijöitä. Vastaus on melko selvä: huonosti.

ON YMMÄRRETTÄVÄÄ, että lainvalmisteluissa esiintyy puutteita, koska lainvalmistelijoiden koulutustausta ei tue parhaalla mahdollisella tavalla lainvalmistelutehtävissä toimimista. Lisäksi lainvalmisteluohjeet eivät pysty ohjeistamaan hyvin, miten esimerkiksi vaikutusten arviointeja pitäisi toteuttaa, miten arvioida sääntelyn noudattamista ja minkälaisilla tukitoimilla säädösten täytäntöönpanoa voitaisiin helpottaa. Nämä seikat kyllä pitäisi huomioida valmistelussa, mutta avoimeksi jää miten. Tämä tarkoittaa osaltaan sitä, että syyttävää sormea lainvalmistelun tasosta ei kannata suunnata yksittäiseen lainvalmistelijaan.

ONGELMIA VOIDAAN pyrkiä ratkaisemaan. Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella on pyritty vastaamaan osaltaan edellä mainittuihin työelämätarpeisiin. Laitoksella tarjotaan opetusta esimerkiksi lainsäädäntötutkimuksen ja oikeussosiologian perusteista, sääntelyteoriasta, lainvalmistelusta ja empiirisestä oikeustutkimuksesta. Uusimpana lisäyksenä kurssivalikoimaan on helmikuussa alkava viiden opintopisteen ”Lainsäädäntötutkimuksen erityiskysymykset (5311417 J)” -opintojakso. Näiden kurssien yhtenä keskeisenä teemana on sääntelyn tason parantaminen.

LAINSÄÄDÄNTÖTUTKIMUKSEN ERITYISKYSYMYKSET -opintojaksolla syvennytään kolmeen lainvalmisteluun keskeisesti liittyvään teema-alueeseen: nämä ovat sääntelyn noudattaminen, käyttäytymisen taloustieteen huomioiminen sääntelyssä sekä sääntelyhäiriöt.

SÄÄNTELYHÄIRIÖT OVAT yhteydessä julkisuudessa paljon puhuttuun sääntelyn sujuvoittamiseen. Sääntelyn laajat kehittämispyrkimykset entistä laadukkaammaksi ja toimivammaksi kokonaisuudeksi ovat samalla lisänneet huomion kiinnittymistä lainsäädännön ja lainvalmistelun puutteisiin ja epäkohtiin, joista osaa voidaan pitää myös sääntelyhäiriöinä. Yksi sääntelyhäiriön synnyttävä tekijä on se, ettei lainvalmistelussa paneuduta riittävän hyvin sääntelyn kohderyhmien käyttäytymisen selvittämiseen. Esimerkiksi lainvalmistelussa saatetaan tuudittautua siihen, että riittävän selkeiden ja ymmärrettävien pykälien nikkarointi takaa asian ymmärtämisen, eikä erityisiä implementoinnin tukitoimia sen enempää lain toimeenpanijoihin kuin sääntelyn kohderyhmiin tai muihin sidosryhmiin nähden tarvita. Puutteellinen säädösten implementointi voi johtaa osaltaan siihen, että sääntelyn kohdetahot eivät tunnista lainsäädännön vaatimuksia tai sosiaaliset normit eivät tue sääntelyn noudattamista, minkä vuoksi seurauksena saattaa olla puutteellinen sääntelyn noudattaminen ja epäonnistuminen lainsäädännön tavoitteiden saavuttamisessa.

OPINTOJAKSON SUORITETTUAAN opiskelijalle syntyy syvällisempi teoreettinen ymmärrys kurssilla käsitellyistä lainvalmisteluun ja sen toimeenpanoon liittyvistä osa-alueista.  Kurssi laajentaa opiskelijan valmiuksia kehittää ja arvioida lainvalmisteluprosessia ja lain toimeenpanon toteuttamiskeinoja. Opintojakso koostuu kolmesta 4 tunnin luennosta sekä kunkin luennon jälkeen tehtävistä ryhmätöistä ja niiden palauteseminaareista (luennot 12 tuntia ja seminaarityöskentely 12 tuntia). Ennen luentokurssin alkamista opiskelijoiden on tutustuttava annettuun ennakkomateriaaliin. Ilmoittautuminen kurssille alkaa joulukuun ensimmäisenä päivänä.