All posts by Oikeustieteet, UEF Law School

Tekoälyä viranomaistoimintaan

 

 

 

Tomi Voutilainen

Kirjoittaja on Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori, joka on erikoistunut informaatio-oikeuden sekä hallinnon digitalisaation oikeudellisiin kysymyksiin.

Viranomaistoiminnan automatisoinnilla  on jo vuosikymmeniä pitkät juurensa Suomessa. Puolestaan tekoälyyn liittyviä teorioita ja sovelluksia on kehitetty 1950-1960 –luvuilta lähtien. Uudessa hallitusohjelmassa ”Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta” todetaan, että Suomi edistää eettisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävän datapolitiikan ja tekoälypoliittisen sääntelykehikon laatimista. Hallitusohjelman mukaan Suomeen luodaan ohjeistus tekoälyn eettisestä käytöstä. Niin ikään tavoitteeksi asetetaan, että tehdään tarvittavat lainmuutokset, joilla edistetään digitalisaation ja tekoälyn hyödyntä¬mistä sosiaaliturvaetuuksien hakemisessa, käsittelyssä ja päätöksissä.

ALOITTEITA, SUOSITUKSIA JA EETTISYYTTÄ

Tekoälyn käyttöön liittyvistä sääntelytarpeista ja käytön rajoituksista sekä eettisistä kysymyksistä on tehty aloitteita, linjauksia ja suosituksia niin Euroopan unionin toimielimissä (ks. esimerkiksi seuraavat: 1) Parlamentin suositukset robotiikkaa koskevista yksityisoikeudellisista säännöksistä, 2) A European Approach to Artificial Intelligence, 3) Ethics Guidelines for Trustworthy AI ja  4) Komission tiedonanto: Luottamuksen rakentaminen ihmiskeskeiseen tekoälyyn) kuin Euroopan neuvostossa (ks. European Ethical Charter on the Use of Artificial Intelligence in Judicial Systems and their environment).

Pitkälle viety automatisointi viranomaistoiminnassa on monin osin oikeudellisesti ongelmallinen eikä ongelmiin ole löydetty kestäviä ratkaisuja. Toisaalta pitkälle viety automatisointi voi joissakin tilanteissa parantaa viranomaisten asiakkaiden yhdenvertaisuutta ja oikeusturvaa asioiden käsittelyssä, kun nk. inhimilliset ihmistyöstä johtuvat muuttujat on karsittu minimiin. EU:n yleinen tietosuoja-asetus lähtökohtaisesti kieltää automatisoidut päätökset, mutta sallii ne tietyissä tilanteissa.

Tekoälyn käytön eettisyyteen liittyvät pohdinnat sivuavat tai ovat osa säädännäistä oikeutta. Julkisessa toiminnassa lain tarkka noudattaminen ei ole eettinen kysymys, vaan suoraan perustuslain 2.3 §:stä tuleva vaatimus. Tässä suhteessa eettisiä ohjeita laadittaessa on syytä pyrkiä asetelmaan, jossa laissa säädettyjä vaatimuksia ei esitettäisi eettisinä kysymyksinä. Sen sijaan eettiset kysymykset voivat nostaa esiin uusia sääntelytarpeita erityisesti eettisiä kysymyksiä peilattaessa perusoikeuksien toteuttamiseen sekä julkisen vallan käytön lakisidonnaisuuteen.

HALLINNON AUTOMATISOINTI JA TEKOÄLYN KÄYTTÖ

Suomessa oikeustieteissä ensimmäinen hallinnon automatisointia käsitellyt OTT Jorma Kuopuksen väitöskirja ”Hallinnon lainalaisuus ja automatisoitu verohallinto” julkaistiin yli 30 vuotta sitten (väitös 14.5.1988). Käsittelin myös omassa 10 vuotta sitten julkaistussa väitöskirjassani ”ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa” (väitös 12.6.2009) hallinnon päätöksenteon automatisointia ja sen reunaehtoja osana ICT-oikeudellisia kysymyksiä. Teoksissa on esitetty hallinnon automatisointiin ja algoritmisoitumiseen liittyviä oikeudellisia reunaehtoja ja ongelmia, jotka ovat edelleen relevantteja eikä ajan kuluminen ole niitä muuttanut, koska hallinnollinen sääntely on Suomessa ollut peruspohjaltaan varsin kehittymätöntä viimeiset vuosikymmenet. Osaltaan tähän vaikuttavat myös perustuslaista johdettavat hallinnon toimintaan kohdistuvat vaatimukset muun muassa hallinnon lainalaisuudesta, lakisidonnaisuudesta, oikeusturvasta ja hyvästä hallinnosta.

Viimeisen vuoden aikana hallinnon automatisoinnin ongelmiin on herätty jälleen kerran, kun eduskunnan apulaisoikeusasiamies kysyi Verohallinnolta verovelvollisten oikeusturvan sekä hyvän hallinnon ja virkavastuun toteuttamisen perään pitkälle viedyssä automatisoidussa verotusmenettelyssä (ks. oheinen apulaisoikeusasiamiehen selvityspyyntö). Perustuslakivaliokunta otti puolestaan kantaa automatisoituun päätöksentekoon liittyviin sääntelyn reunaehtoihin tämän vuoden alkupuolella sekä ratkaisemattomiin kysymyksiin (PeVL 62/2018 vp). Muun muassa antamaani lausuntoon pohjautuen perustuslakivaliokunta totesi, että ”automatisoituun päätöksentekoon vaikuttaa sisältyvän useita hallinnon yleislaeilla nimenomaisesti säätelemättömiä kysymyksiä. Asiasta ja oikeusministeriön valmisteluvastuulle kuuluvan hallinnon yleislainsäädännön alan sääntelytarpeesta tulee tehdä selvitys. Selvityksessä on tarkasteltava, millä tavoin automatisoidun hallintomenettelyn ja päätöksenteon sääntely täyttää hallinnon lainalaisuuden, julkisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvien hallinnon oikeusperiaatteiden asettamia vaatimuksia sekä turvaa oikeusturvan ja virkamiesten virkavastuun asianmukaisen toteutumisen”.

Automatisoitu päätöksenteko ja tekoälyn hyödyntäminen viranomaisten toiminnassa on kehitystyön jatkumoa, jossa ollaan ajautumassa siihen pisteeseen, jossa teknologiset mahdollisuudet kohtaavat lainsäädännön asettamat rajat ja jolloin lainsäädäntöä on tarkoituksenmukaisin osin tarpeen kehittää kuitenkin perustuslaista johdettavien vaatimusten puitteissa. Tarkoituksenmukaisuus ei voi kuitenkaan tarkoittaa pelkästään hallinnon toiminnan taloudellisen tehokkuuden lisäämisyrityksiä, koska tällaiset tavoitteet ovat tietojärjestelmien käytössä osoittautuneet julkisessa hallinnossa pääsääntöisesti ”ilmaan puhaltamiseksi” vailla tosiasiallisia todennettavissa olevia taloudellisia säästöjä. Perusteet täytyy löytää esimerkiksi perusoikeuksien edistämisestä.

VIRKAVASTUU – PERIAATTEESSA

Yksi automatisoidun päätöksenteon ja tekoälyn hyödyntämisen rajoittavista tekijöistä on virkavastuuta ilmentävät vaatimukset. Perustuslain 118 §:n mukaan ”virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta [––] Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään”. Erityisesti rikosoikeudellinen virkavastuu pitää pystyä kohdentamaan päätöksestä tai virkatoimesta vastanneeseen virkamieheen. Tietojärjestelmän tehdessä päätöksiä viranomaisten toiminnassa tällaisen vastuun kohdentamista on pääsääntöisesti hankalaa tai jopa mahdotonta osoittaa yksittäiseen virkamieheen siten, että vastuu tosiasiassa olisi todellista. OTT Jorma Kuopus luonnehti 1988 väitöskirjassaan tällaista vastuun hämärtymistä osuvasti pulverisoinniksi.

Suomessa ei ole ollut yleislaintasolla säädettynä hallintopäätöksiin kohdistuvia allekirjoitusvaatimuksia eikä hallintolain mukaan hallintopäätöksessä tarvitse olla mainittuna edes päätöksestä vastuussa olevaa henkilöä tai henkilöitä. Allekirjoitus on perinteisesti käsialanäyte, mutta sähköisessä toimintaympäristössä sähköiseen allekirjoitukseen liittyy erilaisia henkilöllisyyden sekä asiakirjojen alkuperäisyyden varmistavia tekijöitä.
Allekirjoituksen eräänä tarkoituksena on osoittaa päätöksissä se henkilö, joka on vastuussa päätöksestä. Allekirjoituksen perusteella myös voidaan jälkikäteen todentamaan, että päätöksen on tehnyt toimivaltaisen viranomaisen toimivaltainen virkamies ja että päätös on alkuperäinen. Yleislaintasoinen säädännäinen oikeus ei kuitenkaan tunnista tällaista allekirjoitusvaatimusta. Sen sijaan lainkäytössä on päätösten allekirjoittamiseen liittyviä vaatimuksia muun muassa päätöksen lopullisuuden sekä virkavastuun osoittamiseksi.

Allekirjoitusvaatimusta hallintoasioissa on yritetty oikeuskirjallisuudessa perustella vanhahtavilla julkisuuslain säännöksillä, joita on käytetty argumentoinnissa asiayhteydestään erotettuina. Tulkinnat julkisuuslakiin pohjautuvista allekirjoitusvaatimuksista lähinnä ilmentävät sitä, että päätöksenteon vastuisiin kaivataan selkeyttä ja avoimuutta, jota ei kuitenkaan voida lähteä kestävällä tavalla johtamaan julkisuuslaista. Virkavastuun osoittaminen muodostaa perusteen johonkin todennettavissa olevaan toimeen (allekirjoitukseen), jolla voidaan osoittaa päätöksenteosta vastuussa olevat henkilöt. Laillisuusvalvonnassa allekirjoituksen tarpeellisuutta on pyritty argumentoimaan epämääräisesti hyvällä hallinnolla (AOK OKV/399/1/2017, 10.11.2017), johon laillisuusvalvonnassa on tapana kaataa lähes kaikki sellaiset oikeudellisesti avoimet hallinnon toimintaan kohdistuvat kysymykset, joihin ei löydy selkeää vastausta lainsäädännöstä, mutta toimintaa halutaan arvostella. Virkavastuu ja sen osoittaminen hallinnollisessa päätöksenteossa ei näytä olleen ongelma hallintolakia säädettäessä, joskaan hallintolakia ei ole jostain syystä säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.

Virkavastuun perään kysely tekoäly- ja algoritmihallinnossa on aiheellista, mutta vaikuttaa varsin myöhäisherännäiseltä, kun otetaan huomioon hallinnon päätöksentekoon kohdistuva nykyinen sääntely sekä automatiikkaa jo pitkään hyödyntäneet päätöksentekoprosessit. Jonkinlaista epätoivoista yritystä ja kipuilua virkavastuun toteuttamisesta osoittaa lausuntokierroksella oleva hallituksen esityksen luonnos laiksi henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa, joka jo kertaalleen raukesi viime vaalikaudella eduskunnassa. Hallituksen esityksen luonnoksessa ehdotetaan, että Maahanmuuttoviraston ylijohtaja olisi vastuussa automaattista päätöksentekoa koskevasta menettelystä ja automatisoidusta yksittäispäätöksestä. Ilmeisesti Maahanmuuttoviraston ylijohtajan pätevyysvaatimuksiin kuuluu jatkossa tietojärjestelmien koodin ja algoritmien lukemisen tuntemus, jotta virkavastuu tosiasiassa voisi toteutua rikosoikeudellisesti. Näin ne vaatimukset kehittyvät myös virkamiesjohdon osalta teknologisen kehitystyön myötä ja koodareille näyttää olevan tarvetta virkamiesjohdossa jatkossa.

Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen ”Kehittyvän julkisen hallinnon oikeus” -tutkimustiimi on mukana tutkimassa tekoälyn ja automatiikan hyödyntämisen mahdollisuuksia opetuksessa yliopistojen yhteisessä AnalytiikkaÄly-hankkeessa.

Lisätietoja tekoälystä ja automatisoidun päätöksenteon haasteista:
Lausunto perustuslakivaliokunnalle
ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa
Chatbot-sovellus osana viranomaisten neuvontapalveluja

Sosiaalihuoltolain päivitystarpeesta kunnan hallinnon järjestämisen näkökulmasta

 

 

 

Matti Muukkonen

Kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina oikeustieteiden laitoksella.

SUOMESSA TOTEUTETTIIN sosiaalihuoltolain uudistus Kataisen/Stubbin hallituksen aikana siten, että uusi laki tuli voimaan pääosin 1.4.2015, joskin osa säännöksistä oli voimassa jo 1.1.2015 alkaen ja osa vasta 1.1.2016 alkaen. Samassa yhteydessä kumottiin vuoden 1982 sosiaalihuoltolaki. Tätä ei kuitenkaan tehty kokonaan, vaan uuden lain 61 § 2 momentin mukaan lain luvut 2, 5 ja 8 jätettiin voimaan, kuten myös neljä muuta yksittäistä pykälää. Nykyisin meillä on siis voimassa oleva vuoden 2014 sosiaalihuoltolaki sekä osia kumotusta vuoden 1982 laista.

ERI PUOLILLA lainsäädäntöä viitataan sosiaalihuoltolain 6 §:n tarkoittamaan sosiaalihuollosta vastuussa olevaan toimielimeen. Kyseinen säännös ei kuitenkaan löydy siis uudesta sosiaalihuoltolaista, vaan vanhasta. Säännöksen mukaan kunnassa on oltava yksi tai useampi monijäseninen toimielin, joka vastaa sosiaalihuollon toimeenpanosta. Toimielin voi olla sosiaalilautakunta tai muukin toimielin, kuten vaikkapa kunnanhallitus. Tulkintani on, että jälkimmäinen ei kuitenkaan ole mahdollinen, mikäli kyse on tilanteesta, jossa yksi kunta hoitaa useamman tehtäviä. Tällöin kunnanhallitus ei kuntakohtaisuutensa vuoksi sellainen voi olla. Koska laki edellyttää toimielintä, ei esimerkiksi jaostoa voitane käyttää lain tarkoittamana elimenä. Mikäli kunta on siirtänyt järjestämisvastuun sosiaalihuollon tehtävistä kuntayhtymälle, vastaa tehtävistä esimerkiksi yhtymähallitus.

EN PIDÄ kovin hyvänä mallina ratkaisua, jossa osa säännöksistä on jo kumotussa laissa. Olisi perustellumpaa, että vanhaan lakiin sisältyvät edelleen tarpeelliset säännökset yhdistettäisiin pikaisesti voimassaolevaan sosiaalihuoltolakiin. Tällä helpotettaisiin erityisesti ei-juridisen koulutuksen omaavien viranhaltijoiden ja kuntalaisten lainsäädäntöön tutustumista. Hyvänä lainsäädäntötapana pitäisi olla, että pääsääntöisesti koko laki korvattaisiin uudella, eikä häntiä vanhasta jäisi.

TÄMÄ EI kuitenkaan ole sääntelyn suurin ongelma. Kuntalain 90 §:n mukaan viranomaisten, olivat ne sitten yksihenkilöisiä viranhaltijoita tai monijäsenisiä toimielimiä, toimivalta tulisi osoittaa kunnan hallintosäännössä. Kuntalain 91.2 §:n mukaan hallintosäännössä on myös mahdollisuus antaa viranomaiselle, jolle valtuusto kuntalain 91.1 §:n mukaisesti toimivaltaa on osoittanut, siirtää sitä eteenpäin. Puhutaan delegoidun toimivallan subdelegoinnista. Tämä on normaalia toimintaa, jossa esimerkiksi kunnanjohtajalle on ensin valtuuston hyväksymässä hallintosäännössä siirretty toimivaltaa ja annettu samalla oikeus siirtää sitä eteenpäin alaiselleen henkilöstölle. Tällöin delegoinnin kohde (viranhaltija tai toimielin) tekee subdelegoinnista päätöksen, joka myös sitoo sitä itseään.

VANHAN SOSIAALIHUOLTOLAIN 12.1 §:n mukaan subdelegointi ei kuitenkaan ole näin helppoa, vaan edellyttää asiasta päättämistä johtosäännöllä, so. nykyisen kuntalain aikana juuri kuntalain 90 §:n tarkoittama hallintosääntö, kun aiemmista esimerkiksi toimialakohtaisista johtosäännöistä on luovuttu. Niinpä juridisesti olemme tilanteessa, jossa yhtään sosiaalihuollon tehtävää ei laillisesti voikaan subdelegoida hallintosääntöä muuttamatta. Tämä ei ole tarkoituksenmukaista ja voi aiheuttaa muotovirherasituksen merkittävälle osalle kuntien sosiaalitoimen päätöksiä sen vuoksi, ettei viranhaltijalla, jolle esimerkiksi lautakunta tai sosiaalijohtaja toimivaltaa on omalla päätöksellään subdelegoinut, sitä todellisuudessa olekaan.

NÄKEMYKSENI MUKAAN sosiaali- ja terveysministeriön tulisikin pikaisesti korjata asia. Tässä yhteydessä tulisi myös harkita olisiko vanha sosiaalihuoltolaki kokonaisuudessaan syytä päästää lepäämään rauhassa ja tuoda tarpeellinen sääntely uuteen lakiin. Koomiselta nimittäin tuntuu, että jo kumottua lakia lähdettäisiin vuosien jälkeen vielä muuttamaan.

Ultimustohtorin puhe tohtoripromootiossa

OTT Niko Soininen, yliopistotutkija (oa), UEF, apulaisprofessori HY.
Itä-Suomen yliopiston tohtoripromootiossa 7.6.2019.

Tieteen rooli totuudenjälkeisellä ajalla

 

Arvoisat kutsuvieraat! Dear invited guests! Thank you for coming and sharing with us the second doctoral conferment ceremony of the University of Eastern Finland.

Tiede

Vakiintuneen määritelmän mukaan tieteellä tarkoitetaan ilmiöiden ja niiden välisten suhteiden järjestelmällistä ja kriittistä tutkimista ja sen avulla saadun tiedon jäsentynyttä kokonaisuutta. Tiede on luonteeltaan julkista, kriittistä, itseään korjaavaa ja perustuu koeteltuihin menetelmiin. Tieteen viimekätisenä päämääränä on alati syvenevä ja mahdollisimman objektiivinen ymmärrys ihmisestä, ympäristöstä ja yhteiskunnasta.

Epävarmuus

Tiede liikkuu jatkuvasti valon ja hämärän, varmuuden ja epävarmuuden, välimaastossa. Tiede valaisee kirkkaasti esimerkiksi sitä, kuinka ihminen on muuttanut merkittävällä tavalla maapallon elonkehän monimuotoisuutta, ilmastoa ja merten kemiallista koostumusta. Tiede kertoo, että planeetan rajat ovat tulossa vastaan. Hämärän peitossa on osin vielä se, millaisia vaikutuksia näillä muutoksilla tulee olemaan, ja millä aikajänteellä. Tieteen kriittisyys ja monimutkaisten ilmiöiden tutkimukseen liittyvät epävarmuudet tarkoittavat, että globaaleja ympäristömuutoksia koskevaa tietoa, ja ihmisen roolia niissä, voidaan myös epäillä. Toisinaan nämä epäilyt saavat kuitenkin vääristyneet mittasuhteet.

Puhe totuudenjälkeisestä ajasta

Viimeisten vuosien aikana tieteen yhteiskunnallisessa roolissa tuntuu tapahtuneen murros. Yhtenä esimerkkinä tästä on, että ihmisen roolista globaalien ympäristömuutosten aiheuttajana on tietyissä piireissä tullut mielipidekysymys. Tämä siitä huolimatta, että tiede on toistuvasti osoittanut ihmisen olevan merkittävässä roolissa niin luonnon monimuotoisuuden ehtymisen kuin ilmastonmuutoksenkin aiheuttajana. Tieteen yhteiskunnallisen roolin murroksesta kertoo muutaman vuoden takainen kohu, joka koski kansainvälisen ilmastopaneelin väitettyä epärehellisyyttä ja poliittisuutta. Pyrkimykset horjuttaa tieteen yhteiskunnallista roolia eivät ole yllättäviä, koska tiede on yksi ihmiskunnan mahtavimmista instituutioista. Tiede muodostaa keskeisen osan ihmiskunnan jaetusta muistista. Samoin kuin Yön kuningas pyrkii Valtaistuinpelissä pyyhkimään Westerosin kansakunnan muistin surmaamalla Brandon Starkin, pyrkii tiedekriittinen populismi heikentämään tieteen yhteiskunnallista roolia ihmiskunnan jaetun muistin vartijana.

Tieteellisen tiedon perusteettoman riitauttamisen johdosta julkiseen keskusteluun on ilmestynyt vahvoja käsitteitä, kuten ”totuudenjälkeinen aika” ja ”totuudenjälkeinen politiikka”. Molemmat viittaavat tavalla tai toisella siihen, ettei yhteiskunnallinen keskustelu pohjaudu samalla tavalla tieteeseen kuin aiemmin, tai ainakin tieteen yhteiskunnallisen roolin hyväksyttävyys on aiempaa helpommin kiistettävissä. Tove Janssonin ”Muumilaakson marraskuu” -kirjassa on verraton kohtaus Ruttuvaarin ja Mymmelin välillä. Tuossa kohtauksessa Mymmeli toteaa Ruttuvaarille:

– Minä pidän sinusta – Enkä minä tahdo pahoittaa sinun mieltäsi.
– Sepä hyvä, Ruttuvaari sanoi. – Mutta älä sitten enää koskaan selitä miten mikäkin on, vaan anna minun rauhassa uskoa hauskoihin asioihin.
– Minä yritän, Mymmeli sanoi.

Mymmelin voi rivien välistä lähes kuulla huokaavan syvään. Yhteiskunnan ja tieteen välisen suhteen arviointiin sovellettuna kohtauksen opetus on, että aina tieteen tarjoamaa epämiellyttävää totuutta ei haluta kuulla, varsinkaan jos se riitauttaa ihmisen maailmankuvan perusteita. On paljon helpompi Ruttuvaarin tavoin uskoa omalta kannaltaan hauskoihin asioihin. Esimerkiksi luonnonvarat on helpompi ajatella ehtymättöminä kuin hyväksyä ihmiskunnan kestävyysvajeen karu todellisuus, ja sen tarkoittamat muutokset länsimaiseen elämäntapaan. Tähän ajatteluun meillä ei kuitenkaan ole enää varaa. Tämän tiede on meille opettanut.

Tieteen vastaisku ilman vastaiskua

”Totuudenjälkeistä aikaa” leimaavat ilmiöt houkuttelevat ja jopa provosoivat tieteentekijöitä yhteiskunnalliseen keskusteluun. Jos yhteiskunnallinen keskustelu kyseenalaistaa tieteen, tiede kyseenalaistaa yhteiskunnallisen keskustelun, päättely voisi edetä.

Olen juristina ja ympäristötutkijana pohtinut, millaisen roolin tiede voi ottaa sitä väheksyvässä yhteiskunnallisessa keskustelussa. Nähdäkseni tämä rooli vaatii tiettyä varovaisuutta siitäkin huolimatta, että populistinen tieteen marginalisointi huutaa yhteiskunnallista vastavoimaa. Filosofi David Hume totesi teoksessaan ”Tutkimus inhimillisestä luonnosta”, ettei olemisesta voi johtaa pitämistä. Käytännössä tämä toteamus tarkoittaa, ettei esimerkiksi globaaleista ympäristömuutoksista deskriptiivisenä ilmiönä voi suoraan johtaa niitä oikeudellisia ja muita keinoja, joilla näihin ongelmiin puututaan. Tieteen tuloksilla on parhaimmillaan merkittävä vaikutus ihmisten mielipiteisiin, maailmankuvaan ja lopulta käyttäytymiseen. Juristille on kuitenkin selvää, että tiede ei ole lainsäätäjä eikä tuomioistuin, vaikka sillä onkin merkittävä vaikutus molempien instituutioiden toimintaan. Suomen perustuslakiin kirjattu valta päättää yhteiskunnallisista pelisäännöistä kuuluu ennen kaikkea eduskunnalle.

Yhteiskunnallisessa keskustelussa tieteen on tehtävä kuulijoilleen selväksi, milloin se pyrkii kuvaamaan todellisuutta objektiivisesti ja milloin se esittää tähän tieteeseen nojaavia normatiivisia käsityksiä siitä, mihin maailmaa ja yhteiskuntaa olisi ohjattava. Tieteen on tuotettava objektiivista tietoa poliittisen päätöksenteon tueksi, mutta poliittista prosessia ja demokratiaa tiede ei voi ohittaa. Jos näin tehdään, tiede on vaarassa muuttua poliittisten päämäärien kätkemisen prosessiksi. Tieteen ja politiikan kudoksen on oltava tiivis, mutta kudoksesta on pystyttävä erottamaan tieteen ja politiikan langat toisistaan. Muuten tiede vajoaa yhdeksi yhteiskunnallisen keskustelun äänitorveksi muiden joukossa. Totuus ja epätotuus hämärtyvät tavalla, joka ei tee oikeutta tieteelle yhtenä ihmiskunnan hienoimmista instituutioista.

Yhteiskunnallisen tehtävänjaon kannalta hiljattain muodostetun hallitusohjelman tavoitteet ilmastonmuutoksen hillinnän ja luonnon monimuotoisuuden turvaamisen osalta ovat erittäin tervetulleita. Tieteellä on ollut merkittävä rooli näitä ilmiöitä koskevan ymmärryksen kehittymisessä ja yhteiskunnallisen keskustelun herättämisessä. Tieteellä on myös merkittävä rooli näiden ympäristöongelmien ratkaisemisessa. Tänään olen ylpeä voidessani kutsua itseäni tieteentekijäksi.

Arvoisat kunniavieraat! Kaikkien promovoitavien tohtoreiden puolesta, kiitos vielä kerran, että olette tulleet juhlistamaan kanssamme tätä tieteen juhlaa!

Dear distinguished guests! On behalf of the now conferred doctors, thank you once more for celebrating with us this grand ceremony of science

OTT Niko Soininen

Oppia lainvalmisteluun pallon toiselta puolen

Suomessa lainvalmistelun laatu ja kehittämistarpeet ovat nousseet viime vuosina otsikoihin. Mediassa on uutisoitu lainvalmistelun heikosta tasosta niin säädöstekstien perusteluiden kuin sääntelyn vaikutusarviointien osalta. Puutteiden syiksi on usein tuotu esille kiirettä ja resurssipulaa. Syytä voidaan hakea myös norminpurkutalkoista, jotka ovat nostaneet asiat tapetille, kun lainsäädäntöä on kiirenvilkkaa pyritty sujuvoittamaan.

Australiassa lainvalmistelua harjoitetaan kolmella osa-alueella: liitovaltion, territorioiden ja osavaltioiden tasolla. Moniulotteinen lainvalmistelu on pakottanut maan kehittämään lainvalmistelun laadun varmistamiseksi ennakollisia valvonta- ja arviointikeinoja, joiden ansiosta Australiaa on kansainvälisellä tasolla tituleerattu yhdeksi sääntelypolitiikan kärkimaista. Säädösvalmistelua myös tutkitaan aktiivisesti yliopistoissa. Australian National University:ssä on aihepiiriin erikoistunut laitos (School of Regulation and Global Governance), jonka ovat aikoinaan perustaneet sääntelytutkimuksen pioneerit John ja Valerie Braithwaite.  Kirjoittaja on parhaillaan kyseisessä paikassa vierailevana tutkijana oppimassa, miksi Australiasta kannattaisi ottaa mallia.

Mitä me voimme oppia Australiasta?

Ensiksi on syytä pohtia tiedon roolia lainvalmistelussa. Australiassa on sitouduttu tietoon perustuvan päätöksenteon toteuttamiseen sääntelypolitiikassa, joten tietoa kerätään useilta eri tahoilta eikä maassa nojauduta ainoastaan viraston tuottamiin tilastoihin tai muuhun viranomaisen tuottamaan materiaaliin. Tiedon rooli näkyy myös poliittisessa päätöksenteossa, kun senaatti voi halutessaan pyytää sidosryhmiltä asiasta tarkempaa tietoa (ns. senate inquiry) päätöksenteon tueksi. Myös Suomessa poliittisessa päätöksenteossa olisi tärkeää huomioida se, että asiasta on kerätty ennen päätöksenteko riittävästi tietoa. Poliittisten päätösten tulee perustua tietoon eikä esimerkiksi arvovalintoihin.

Suomessa lainvalmisteluohjeet mahdollistavat tiedon keräämisen useammalta eri taholta, mutta valitettavan harvoin lainvalmistelussa nojaudutaan esimerkiksi tutkimustietoon. Australiassa ei puolestaan ole mitenkään tavatonta, että lainsäätäjä on yhteydessä yliopistoon, kun sääntelyssä tarvitaan tutkimustietoa. Tutkimustieto voi keskittyä esimerkiksi siihen, miten sääntelyllä voidaan vähentää sääntelyn kohteille aiheutuvia kustannuksia. Yliopisto saa yleensä aineiston keräämiseen vapaat kädet, joten tietoa voidaan hankkia laajasti sääntelyn kaikilta sidosryhmiltä. Tällaista yhteistyötä on harjoitettu esimerkiksi korkeakoulutuksen sääntelyssä, jossa Australian National University tuotti laajan tarkastelun siitä, kuinka korkeakoulujen sääntelytaakkaa voidaan vähentää.

Myös Suomessa olisi syytä pohtia, missä määrin lainvalmistelussa voitaisiin nojautua tieteelliseen tietoon. Nykyisellään yliopiston resursseja ei tiettävästi juuri hyödynnetä. Esimerkiksi oikeusvertailevan katsauksen ulkoistaminen yliopistotutkijalle voisi olla käyttökelpoinen työkalu silloin, kun säädetään kansallisesti uudesta asiasta.

Huomiota tulee kiinnittää ennakoivaan ohjaukseen. Suomessa lainvalmistelun laatua ei valvo aktiivisesti mikään viranomainen. Lainvalmisteluprosessissa vaikutusarvioiden laadinta – ja siinä onnistuminen – on siten pitkälti lainsäätäjän harteilla. Ainoa vaikutusten arviointia harjoittava taho Suomessa on lainsäädännön arviointineuvosto, joka antaa valituista hallitusten esityksistä lausunnot ennen kuin ne menevät eduskuntaan. Kyse on teoriassa ennakollisesta ohjauksesta, mutta tosiasiassa lausunnot ajoittuvat liian myöhään, koska hallituksen esitys on jo pitkälti valmis ennen arviointineuvoston käsittelyä. Arviointineuvosto koostaa myös vuosittain raportin siitä, miten vaikutusarvioiden laadinnassa on edellisvuonna onnistuttu. Tuoreimmassa vuosikatsauksessaan arviointineuvosto viittaa muun muassa siihen, että nykytilassa vaikutusarvioiden laatua heikentävät tietotaidon puute ja toisaalta resursoinnista johtuvat puutteet.

Australiassa lainvalmisteluprosessiin ottavat osaa useat viranomaiset, kuten The Office of Best Practice Regulation, kotoisammin OBPR. Sen toiminta keskittyy erityisesti vaikutusarvioiden tekemisen ja laadun valvontaan. Yhtenä tehtävänä on arvioida lainvalmistelun riittävää tietopohjaa. Tietopohjan kartoittamisessa hyödynnetään ns. ”taulukkomuotoon” laadittua lausumaa sääntelyvaikutuksista (ns. regulatory impact statement), jonka tarkoituksena on esitellä sääntelyn vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. Näin lainsäädäntöprosessissa voidaan tehokkaasti vertailla eri vaihtoehtojen paremmuutta ennen lopullisen sääntelyvaihtoehdon valintaa, ja poliittiset päättäjät voivat hyödyntää tätä materiaalia päätöksenteon tukena.

Suomessa on useiden hankkeiden yhteydessä pohdittu erilaisten työkalujen hyödyntämistä, jolla voitaisiin helpottaa lainvalmistelua. Suomessa on aloitettu tähän liittyen kokeilu, jossa pilotoitiin muutama vuosi sitten ns. yksi yhdestä -mallia, jonka tarkoituksena on järkevöittää yrityksille aiheutuvia kustannuksia. Mallin oppi-isä oli takavuosina itseasiassa Australia, joka onnistui vähentämään sääntelytaakkaa miljoonilla dollareilla. Australiassa kyseinen malli on kuitenkin tullut tiensä päähän ja tilalle on kehitetty muita metodeja sääntelykustannusten arvioimiseksi. Käyttökelpoinen sähköinen työkalu on esimerkiksi sääntelytaakan mittari (ns. regulatory burden measure), jonka avulla lainsäätäjä voi muutamalla klikkauksella arvioida eri sääntelyvaihtoehdoista aiheutuvia sääntelykustannuksia. Mittari vaatii toimiakseen luonnollisesti tietoa, mutta helpottaa lainsäätäjän työtä siinä määrin, kun arvioidaan esimerkiksi vaihtoehtoisia sääntelykeinoja. Myös Suomessa olisi tilaa vastaaville digitaalisille ratkaisuille ja niitä koskevalle keskustelulle – varsinkin kun esimerkiksi jo TEM jo vuonna 2011 julkaistussa pienyrityksiä koskevassa raportissaan totesi, että sähköisten työkalujen hyödyntämistä tulisi kokeilla arvioitaessa yrityksille aiheutuvia sääntelykustannuksia.

Kohti parempaa lainvalmistelua?

Lainsäädäntö on tehokkain yhteiskunnallisen ohjauksen keino. Siksi myös lainvalmistelun laatuun on kiinnitettävä huomiota. Suomen olisi siten hyvä olla avoin ulkomailla omaksutuille ratkaisuille ja tuottaa tutkimustietoa niiden soveltumisesta kotimaiseen lainvalmisteluun. Australian keinoista voisi olla hyötyä ainakin resurssipulaan ja päättäjien huomion kiinnittämiseen siihen, että laatu varmistetaan ennakkoon. Näin tavoitteet saavutetaan tehokkaammin ja paino lainsäätäjän harteilta kevenee.

 

Satu Pentikäinen, OTM, Oikeustieteen tohtorikoulutettava (lainsäädäntötutkimus)
Kirjoittaja toimii tällä hetkellä Australiassa vierailevana tutkijana
http://regnet.anu.edu.au/our-people/visitors/satu-pentikäinen

Julkisuuslain tosiasiallinen soveltamisala laajempi kuin kunnissa ajateltu

 

 

 

Matti Muukkonen

Kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina oikeustieteiden laitoksella.

Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi hieman ennen joulua vuosikirjapäätöksensä 2018:164. Tuossa tapauksessa kyse oli siitä, oliko toimittajan Oulun kaupungilta pyytämät asiakirjat sellaisia, että ne viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) perusteella piti pyytäjälle antaa. Kyseiset asiakirjat käsittelivät kaupungin tytäryhtiöiden toimintaa, erityisesti palveluhankintoja niissä ja liittyivät kuntaviranomaisen näkökulmasta omistajaohjaukseen sekä sisäiseen tarkastustoimintaan. Johtuen tytäryhtiöliitoksesta, kaupunki esittikin KHO:ssa näkemyksen siitä, etteivät asiakirjat olisi julkisuuslain piirissä juuri sen vuoksi, ettei julkisuuslain 4 § 2 mom. mukaan sitä sovelleta yhtiöihin muutoin kuin siltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa.

Asiassa ei ollut kyse julkisen vallan käytöstä, mutta toisaalta kuten KHO päätyi toteamaan, ei siinä myöskään ollut kyse siitä tuliko julkisuuslakia soveltaa kuntayhtiössä vai ei. Asiakirjapyyntö oli osoitettu kaupungille, johon julkisuuslakia sovellettiin. Kuntaviranomainen on julkisuuslain tarkoittama viranomainen myös silloin, kun se käsittelee omistajaohjauksen ja sisäisen tarkastustoiminnan piirissä olevia asioita. Asiassa ei myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja miksi kyseiset asiakirjat olisivat olleet lain perusteella salassapidettäviä.

Ratkaisu vahvistaa sitä perinteistä ajatusta, että julkisuuslakia sovelletaan viranomaisiin. Tämä ei kuitenkaan ole koko totuus ratkaisun tosiasiallisista vaikutuksista. Joissain kunnissa on nimittäin ollut tapana ohjata kuntaan saapuneet, tytäryhtiöitä koskevat asiakirjapyynnöt suoraan yhtiölle itselleen, joka taas on voinut kieltäytyä antamisesta sen vuoksi, ettei julkisuuslakia sovelleta niihin. Nyt tehdystä ratkaisusta voi selvästi päätellä sen, ettei näin voi toimia. Kuntaviranomaisen on käsiteltävä kaikki sille saapuneet asiakirjapyynnöt. Kuten taannoinen Tammelan kuntaa ojentanut laillisuusvalvontaratkaisu osoittaa myös sellaisten asiakirjojen osalta, joita kunnassa ei ole, tulee pyydettäessä antaa kirjallinen päätös. Menettelystä on säädetty julkisuuslain 14 §:ssä.

KHO:n ratkaisua edeltäneessä hallinto-oikeuden ratkaisussa lopputulos oli ollut sama, mutta se oli rakennettu soveltamalla uuteen kuntalakiin otettua ”kunnan toiminta” -käsitettä. Logiikan mukaan koska ”kunnan toiminta” sisälsi emokunnan lisäksi myös kuntayhtymät ja konsernin sekä kunnan (osa)omistetun, sopimusperustaisen (hankitun) ja rahoitetun (avustukset, palvelusetelit, jäsenyydet) toiminnan, johti tämä myös julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen. Samanlaista logiikkaa on ollut havaittavissa oikeuskirjallisuudessa, erityisesti Olli Mäenpään Julkisuusperiaate-teoksessa. KHO ei kuitenkaan tällaista käsitteistä päättelyä hyväksynyt, vaikka se kieltämättä perustuslain turvaamaa julkisuusperiaatetta edistäisikin.

Hallinto-oikeuden argumentaatiota ei kuitenkaan voi jättää huomioimatta. Kun lähtökohdaksi otetaan KHO:n ja vähän apulaisoikeuskanslerinkin Tammelaa koskenut kanta siitä, että kunnan viranomaisen on kaikissa olosuhteissa käsiteltävä asiakirjapyynnöt ja yhdistetään siihen hallinto-oikeuden mielestäni ”hajulla” ollut kanta, voidaan havaita julkisuuslain tosiasiallisen soveltamisalan olevan selvästi aiempaa luultua laajempi. Esimerkiksi Länsimetroa koskevissa uutisissa on kerrottu kuinka yhtiö ei ole suostunut asiakirjoja luovuttamaan perustellen asiaa nimenomaan juuri julkisuuslain 4 § 2 mom.:lla. Samaa tapahtuu laajasti muuallakin Suomessa, eikä näin ollen perustuslain turvaama julkisuusperiaate näytä toteutuvan.

Mutta entä jos asia onkin toisin? Pitää nimittäin muistaa, ettei kunta voi koskaan harjoittaa mitään muuta kuin sen erityisen tai yleisen toimialan piiriin kuuluvaa toimintaa. Myös omistamisen, hankkimisen tai rahoittamisen taustalla pitää olla yhteys kunnan tehtäviin. Tästä taas aiheutuu se, että kuntakonsernin toiminnan on oltava sellaista, jonka kunta on toimeksiannollaan antanut yhtiön hoidettavaksi. On kerta kaikkiaan mahdoton ajatella tilannetta, ettei kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen toiminta perustuisi emokunnan tahtoon varsinkin, kun asiaan on pitänyt ottaa kantaa kuntastrategian omistajapolitiikkaa koskevassa osiossa. Niinpä tytäryhteisöt ovat ”kunnan toimintaa” ja perustuvat kuntaviranomaisen antamaan toimeksiantoon.

Koska lainsoveltamisessa tulee noudattaa perusoikeusmyönteistä tulkintaa, näyttää vahvasti siltä, että sellainen kanta on perusteltu, joka tosiasiallisesti laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa myös tytäryhteisöihin ja muuhun kunnan toimintaan. Julkisuuslain 5 § 2 mom.:ssa on säädetty viranomaisen asiakirjoista, joiksi luetaan niin viranomaisen itsensä laatimat kuin sille saapuneet asiakirjat. Eroa ei myöskään tehdä siinä onko kyse viranomaisen toimeksisaajan laatimasta tai tälle toimeksisaajalle jonkun muun toimittamasta asiakirjasta, joka liittyy nimenomaan kyseiseen toimeksiantotehtävään. Logiikka on oikeastaan siis se, että jos kuntaviranomainen on siirtänyt jonkun tehtävän hoidon oman organisaationsa ulkopuolelle joko konserniyhteisöön tai määräysvallassa olevaan säätiöön, osaomisteiseen yhteisöön, sopimuskumppanille tai rahoittamalleen kohteelle, noudatetaan viranomaisen asiakirjan osalta organisaationeutraalisuuden periaatetta. Näin ollen esimerkiksi yksityisen (jos julkista esim. ostopalvelun tai palvelusetelin kautta) hoivakodin piirissä syntyvät toimeksiantotehtävän asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja olivatpa ne sitten kuntaviranomaisen hallussa tai ei. Sama koskee myös muita tytäryhteisöjen asiakirjoja. Luonnollisesti julkisuuslain ja muiden lakien salassapitosäännöksiä noudatetaan tällöinkin niin kuin laki edellyttää.

Oleellista on siis havaita, ettei julkisuuslain soveltamisalasäännös lopulta rajaakaan osaa asiakirjoja kategorisesti pois julkisuusperiaatteen piiristä silloin, kun ne syntyvät kuntayhtiöiden piirissä. Se kertoo vain sen, onko kyseisellä tytäryhtiöllä velvollisuus käsitellä asiaa julkisuuslain mukaisesti eli ei ole, mikäli kyse ei ole julkisen vallan käytöstä. Mutta kun asiakirjapyyntö osoitetaan kunnan viranomaiselle, on sillä normaali velvollisuutensa käsitellä asiaa ja antaa asiassa ratkaisunsa. Osana asian selvittämistä kuntaviranomaisen tuleekin selvittää myös se, onko osa sen ”omistamista” viranomaisen asiakirjoista jossain muualla kuin sen hallussa ja tarvittaessa pyytää kyseiset asiakirjat vaikkapa tytäryhtiöistä haltuunsa. Tätä tarkoitusta varten osana konserniohjeita ja toisaalta taas omistajaohjauksen keinoja (esimerkiksi yhtiöjärjestysmääräykset, palvelusopimukset) kuntien tulisikin varmistaa, että ne varmasti saavat tarvittaessa kaikki ne asiakirjat, jotka ne voivat joutua antamaan asiakirjapyyntöjen johdosta.

Kirjoitus perustuu Edilex:ssä julkaistuun ”Kunnan toiminta” -käsitteen sisältö ja oikeudelliset vaikutukset -referee-artikkeliin (JUFO1). Linkki https://www.edilex.fi/artikkelit/19585.pdf.

Rajat ylittävien infrahankkeiden lainsäädännölliset haasteet

Harriet Lonka ja Susanna Wähä

Maaliskuun 2019 alussa saatiin tieto kiinalaisomisteisen rahaston mahdollisesta kiinnostuksesta osallistua Helsingin ja Tallinnan välisen rautatietunnelin rahoitukseen. Lähes samaan aikaan Uudenmaan maakuntahallitus esitti tunnelivaihtoehtojen linjausten rajoittamista maakuntakaavassa vain yhteen vaihtoehtoon, joka ei olisi rahoitusneuvotteluiden pohjana ollut tunnelilinjaus. Nämä esimerkit avaavat hyvin niitä haasteita, joita mittavien, valtakunnallisesti tai kansainvälisesti merkittävien infrahankkeiden suunnittelussa on.

Tallinnan tunnelin suunnittelun lisäksi käytämme tässä esimerkkinä Hyperloop-suunnitelmaa, joka yhdistäisi Suomen Ruotsin kautta Eurooppaan suunniteltuun Hyperloop-verkkoon. Sekä Tallinna-hankkeesta (FinEstLink) että Hyperloopista on tehty alustavat toteutettavuussuunnitelmat (prefeasibility studies), jotka on saatavissa julkisina dokumentteina.

Lähtökohtaisesti sekä Tallinna-tunnelia että Hyperloop-suunnittelua voidaan tarkastella geopoliittisesta, strategisesta näkökulmasta. Eräänä tavoitteena on saada Suomelle vaihtoehtoisia liikenneyhteyksiä Eurooppaan vähentäen samalla logistista riippuvuutta yhtäältä Itämeren laivakuljetuksista ja toisaalta matkustajalentoliikenteestä. Kummallakin hankkeella voidaan nähdä olevan myös esimerkiksi ilmastopolitiikan tavoitteita palvelevia merkityksiä.

Toisaalta merkittävät geopolitiikan ulottuvuudet tulevat esiin jo kummankin hankkeen rahoitus-spekulaatioissa: Tallinna-tunnelin osalta puheena on ollut merkittävä kiinalainen rahoitus, ja Hyperloop puolestaan on yhdysvaltalaisen Virgin-yhtiön alulle panema hankekokonaisuus. Geopoliittisesti kumpikin hanke pyrkisi lisäämään Suomen liikkumavaraa logististen ratkaisujen puolesta, mitä hyvin kuvaa Peter Vesterbackan lanseeraama slogan: ’Finland in the Heart of Eurasia’. Logistisen liikkumavaran lisäämisellä voitaisiin ajatella olevan myös perinteisiä turvallisuuspoliittisia uhkia, erityisesti Venäjä-riippuvuutta, vähentävä merkitys.

Edellä kuvattuihin uhka- ja mahdollisuuspohdintoihin peilaten mittavien infrahankkeiden toteuttamisen lainsäädännölliset reunaehdot ovat mielenkiintoiset. Hankkeiden suunnittelun ja toteuttamisprosessien keskiössä on maankäytön suunnittelu ja sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset. Maankäytön suunnittelun lähtökohtana on kaavahierarkkinen eteneminen yleispiirteisestä suunnitelmasta kohti yksityiskohtaista suunnittelua. Maakunnan liitto sekä kunnatvastaavat maankäytön suunnittelusta kukin oman alueensa rajojen sisällä. Maakunnan ja kuntien harkintavalta sen suhteen mitä ne haluavat suunnitella ja minne, on rajoittamaton. Yhdelläkään toimijalla ei ole subjektiivista oikeutta saada haluamansa sisältöistä kaavaratkaisua, vaikka itse suunnittelu tehtäisiin hankkeesta vastaavan rahoituksellakin. Tämän vuoksi järjestelmässämme on olennaista, että hankkeita suunnitellaan lähtökohtaisesti yhteistyössä niiden kuntien/maakuntien kanssa, jonka alueelle suunniteltu hanke sijoittuu.

Myös valtion viranomaisten rooli on keskeinen suunnittelu- ja lupaprosessien etenemisen kannalta, vaikka järjestelmässämme valtiolla ei ole lähtökohtaisesti veto-oikeutta mittavankaan hankkeen etenemiseen. Edellyttäen, että hanke ei ole voimassa olevan lainsäädännön vastainen ja sille ei haeta rahoitusta kansallisesta budjetista.

Tässä mielessä käyttämämme esimerkkitapaukset eroavat olennaisesti toisistaan. Tallinna-tunneli on perinteistä teknologiaa käyttävä hanke, joka voidaan toteuttaa kokonaan nykyisen lainsäädännön puitteissa. Hyperloop taas sisältää olennaisesti uutta teknologiaa, jonka käytön ohjausta nykyinen lainsäädäntömme ei tunne. Rahoituksen kannalta hyperloop nähdään selvästi julkisen tai mahdollisesti julkisen ja yksityisen rahoituksen kombinaationa. Näin ollen Suomen valtiolliset toimijat olisivat äänivaltaisia osapuolia hankkeen kaikissa vaiheissa. Tallinna-tunnelin tapauksessa olisi teoriassa olemassa vaihtoehto, jossa valtio poliittisena toimijana ei olisi millään tavoin hankkeen osapuoli. Tämä edellyttäisi, että ainakin seuraavat ehdot toteutuisivat: 1) tunnelin linjaus olisi maakuntakaavan mukainen ja kulkisi maa-alueella Suomen rajojen sisäpuolella, 2) kunnat edistäisivät ja toteuttaisivat tunnelin tarvitsemia suunnittelu-, luvitus- ja rakentamisprosesseja ilman valtion tukea, 3) hanke ei tarvitsisi valtioneuvoston lupaa minkään osaprojektin toteuttamiseen ja 4) hankkeelle olisi kokonaan valtion budjetin ulkopuolinen rahoitus. Tämänhetkisten tietojen valossa nämä seikat eivät olisi toteutumassa.

Valtion viranomaisilla on mittavan infrahankkeen toteutuksessa merkittävä rooli erilaisiin suunnittelu- ja luvitusprosesseihin sekä esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointiprosessiin liittyen. Kaikki nämä prosessit ovat kuitenkin sidottuja hankkeen lainmukaisuuden arviointiin, eivätkä sinänsä sisällä hankkeen tarkoituksenmukaisuuden arviointia kuten valtioneuvoston päätöksenteko vaikkapa rahoituksen suhteen, kunnallinen kaavapäätös tai maakunnan kaavapäätös. Suunnittelu- ja lupaprosessien mukainen sujuvakin päätöksenteko eri sektorilakien pohjalta mahdollisine valituskierroksineen vie mittavan hankkeen osalta kuitenkin helposti mieluummin kymmenen kuin viisi vuotta aikaa. Oheisessa kuviossa olemme havainnollistaneet eri lakien mukaisia suunnittelu- ja lupaprosesseja.

Kuvio. Keskeisimpiä suunnittelu- ja lupakäsittelyjen vaiheita mittavan infraprojektin aikana.

FT, yliopistotutkija Harriet Lonka on tutkinut lainsäädäntötutkimuksen alan väitöskirjassaan valtion turvallisuusstrategiatyötä lainsäädännön muokkaajana.

HTM, projektitutkija Susanna Wähä valmistelee väitöskirjaa maankäyttö- ja rakennuslakiin liittyen valtion ja kunnan välisestä toimivallan jaosta.

Tämä blogikirjoitus pohjautuu osittain kirjoittajien aiheesta syksyllä 2018 Belt & Road Initiative, Sustainable Development and Law – Sino-Nordic Perspectives konferenssissa Nordic Centressä Fudanin yliopistolla pitämään esitykseen.

Oikeustieteiden laitoksella kehitetään etäopiskelijoiden ohjausta

Itä-Suomen yliopiston akateeminen rehtori on myöntänyt oikeustieteiden laitokselle ohjauksen kannustinrahaa vuodelle 2019 etäopiskelijoiden ohjauksen kehittämiseksi. Ohjauksen kannustinrahaa myönnettiin hankkeille, jotka liittyvät Itä-Suomen yliopiston Ohjauksen, opiskeluhyvinvoinnin ja työelämäyhteyksien kehittämisohjelman toimintakokonaisuuteen ”Sujuvan oppimisen tuki, hyvinvoiva opiskeluyhteisö”.

Arviolta noin puolet oikeustieteiden opiskelijoista suorittavat opintojaan etänä. Etäopiskelijat muodostavat hyvin heterogeenisen joukon ikänsä, opiskelijahistoriansa ja elämäntilanteesta osalta. Heistä monet ovat mukana työelämässä, jolloin opinnot painottuvat iltoihin ja viikonloppuihin. Nykyinen ohjausjärjestelmä on kuitenkin rakennettu ensijaisesti täysipäiväisesti opiskelevien ja opetukseen osallistuvien opiskelijoiden näkökulmasta, jolloin etäopiskelijat jäävät paitsi erilaisista opiskeluinfoista ja luentojen yhteydessä annettavasta ohjauksesta sekä vertaisryhmässä tapahtuvasta oppimisesta ja ryhmän tuesta.

Tavoitteenamme on tarjota etäopiskelijalle sellaista ohjausta, joka mahdollistaa opintojen sujuvan etenemisen. Kehittämällä vertaisryhmätoimintaa haluamme luoda myös etäopiskelijoille mahdollisuuden verkostoitua muiden opiskelijoiden kanssa. Toivomme heidän myös kiinnittyvän oikeustieteiden laitokseen sekä UEF-yhteisöön.

Etäohjauksen kehittämishankkeessa:

  • luodaan yhteisö etäopiskelijoille,
  • kehitetään ajasta ja paikasta riippumatonta ohjausta,
  • lisätään ohjauksen vuorovaikutusta esim. hyödyntämällä Skype-tapaamisia ja muita digitaalisia työvälineitä sekä
  • kehitetään vertaisryhmäohjausta.

Kehittämistyön lähtökohtana ovat etäopiskelijoiden toiveet ja tarpeet, joita kartoitamme sähköisellä kyselyllä. Haluamme kysyä opiskelijoilta, millaisia haasteita ohjauksen löytämisessä ja saamisessa on ollut, mikä olisi hyvä tapa ohjata etäopiskelijoita ja miten opintoja koskeva tieto tavoittaisi parhaiten myös etäopiskelijat. Analysoimme kyselyn tulokset yhdessä oikeustieteiden laitoksen henkilökunnan ja opiskelijoiden ainejärjestöjen Legio Ostiensis ry:n ja Judican ry:n edustajien kanssa. Lisäksi järjestämme yliopiston sisäisen workshopin, jossa jaetaan etäohjauskokemuksia – sekä hyviä että huonoja! Kyselyn ja olemassa olevien hyvien käytäntöjen pohjalta kehitämme annettavaa ohjausta ja ohjausmenetelmiä sekä vertaisryhmätoimintaa ja selkeytämme ohjausta antavien henkilöiden työnjakoa ja ohjausprosessia.

Toivomme etäohjauksen kehittämistarpeita kartoittavaan kyselyyn vastauksia mahdollisimman monelta etänä opintojaan suorittavalta opiskelijalta pystyäksemme mahdollisimman hyvin vastaamaan opiskelijoidemme erilaisiin ohjaustarpeisiin. Vastaajien kesken arvomme kaksi UEF-reppua. Kyselyyn vastaaminen vie muutaman minuutin ja vastauksia kerätään 10.3. asti.

Lisätietoja hankkeesta:
Hanna Partinen, projektitutkija, hanna.partinen@uef.fi
Veikko Vauhkonen, opetus- ja tutkimusavustaja, veikko.vauhkonen@uef.fi

Asiakkaiden tarpeiden tulisi ohjata sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamista

 

 

Jarkko Pesu – Heidi Poikonen – Henna Nikumaa – Anna Mäki-Petäjä-Leinonen
Kirjoittajat työskentelevät oikeustieteiden laitoksella hallinto-, sosiaali- ja vanhuusoikeuden tutkijoina.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityistäminen on ollut viime päivinä uutisotsikoissa vanhusten yksityisissä hoivapalveluissa ilmenneiden vakavien ongelmien vuoksi. Valvira jopa sulki Esperi Caren tehostetun palveluasumisen yksikön. Asiantuntijat ovat huomauttaneet, että puutteita on myös muiden haavoittuvassa asemassa olevien asiakasryhmien yksityistetyissä palveluissa, erityisesti asumis- ja laitospalveluissa. Ymmärrettävää on, että kunnat ovat säästöpaineiden alla, mutta viime kädessä kunnat järjestämisvastuussa olevina tahoina kantavat vastuun asiakkaiden oikeuksien toteutumisesta ja siitä, että he saavat laadukasta palvelua. Liiallinen numeroihin tuijottaminen hankintavaiheessa voi myös johtaa siihen, että kustannuksia syntyy lisää, kun asiakkaiden palvelutarpeisiin ei vastata riittävästi.

Asiakkaiden saama palvelu koetaan laadultaan usein heikoksi. Tästä syytetään tyypillisesti julkisia hankintoja ja palveluiden kilpailuttamista. Luullaan, että julkiset hankinnat määrittävät palvelutuotannon järjestämistä ja kunnilla olisi jonkinlainen ulkoistus- ja kilpailutuspakko. Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki 1397/2016) on kuitenkin menettelytapasääntelyä, eikä se pakota hankkimaan ulkopuolelta, vaan kunnat voivat tuottaa palvelunsa myös itse. Hankintalaki ei myöskään sääntele hankinnan sisältöä tai tarkoituksenmukaisuutta. Julkiset hankinnat itsessään eivät johda huonoihin palveluihin, mutta huonosti suunniteltu ja toteutettu kilpailutussekä heikko valvonta voivat siihen johtaa.

Ostopalvelut eivät ole oikotie onneen

Palveluita ulkoistettaessa taustalla on kunnan päätös siitä, miten se lakisääteisiä tehtäviään hoitaa. Näiden tehtävien hoitamista raamittavat poliittiset päätökset ja kuntastrategiat. Palvelun ulkoistamista koskeva päätös on samalla myös julkisten varojen käyttöä koskeva asia ja julkisten varojen käyttö edellyttää jo lakisääteisesti suunnitelmallisuutta. Julkisten hankintojen sääntelyn kontekstissa varojen käytön suunnitelmallisuus näkyy esimerkiksi hankinnan ennakoidun arvon laskennassa. Vaikka ennakoidun arvon laskennan tarkoitus on hankintalaillisesti lähinnä selvittää, mitä säännöksiä hankintaan sovelletaan, ei tämä laskenta tapahdu tyhjiössä. Kuntien on lisäksi huomioitava esimerkiksi kuntalain sääntely, joka edellyttää turvaamaan kunnan tehtävien hoitamisen. Palveluiden tarpeen määrät on siis laskettava huolellisesti ja objektiivisesti ja varattava tähän tarvittavat määrärahat.

Ostopalvelut tulisi kilpailuttaa asiakaslähtöisesti ja laatutekijöitä painottamalla

Sosiaali- ja terveyspalvelualan hankinnat muodostavat noin 2,5–3 miljardin euron markkinat. Yksityisten palvelutuottajien palvelujen laatua koskevissa keskusteluissa tuntuu usein unohtuvan se tosiasia, että kysyntä vaikuttaa siihen mitä tarjotaan. Keskittyminen pelkkään halpaan hintaan kehittää kilpailua siten, että hinta pyritään saamaan mahdollisimman matalaksi. Palveluiden laadun määrittely ja huomioiminen ovat hankintaa tekevän vastuulla. Palvelun laatu on ensisijaisesti sidoksissa palvelua käyttäviin asiakkaisiin, ja asiakkaiden tarpeiden tulisi ohjata keskeisesti hankinnan vähimmäis- ja laatuvaatimuksia. Hankintalaki ei mitenkään rajoita palvelun laadun huomioimista, vaan lain tavoitteena on ollut kannustaa tekemään laadukkaampia hankintoja ja maksimoimaan rahoille saatavan vastineen. Mitään estettä sille, että laadun arviointi perustuu kilpailutuksen aikana laatulupauksiin ja suunnitelmiin, ei ole. Se, että palvelun laatu selviää tosiasiallisesti vasta hankintakaudella, ei myöskään estä laadun ja sen tason kirjaamista sopimukseen. Kun tarjoajat saisivat kilpailuetua laadusta eivätkä pelkästään halvimmasta hinnasta, kehittäisi kilpailu myös palveluiden laatua.

On myös huomattava, että palvelutuotannon ulkoistaminen ei tarkoita sitä, että myös vastuu palvelun sisällön laadusta, tai jopa lakisääteisestä vähimmäistasosta, siirtyisi hankintasopimuksella yksityiselle tuottajalle. Hankintayksikön ja palveluntuottajan välistä suhdetta raamittaa hankintasopimus, joka on syntynyt kumulatiivisesti hankintamenettelyn aikana. Jos kunnalle asetetaan lainsäädännössä palvelun tasoa ja laatua koskevia vaatimuksia eikä kunta edellytä näitä palveluntuottajalta, ei palveluntuottajan niitä tarvitse noudattaa. Hankinta on tällöin selkeästi epäonnistunut, eikä kunta voi vedota siihen, että se hoitaa lakisääteiset velvollisuutensa tällaisella hankinnalla. Hankinnoissa tulee aina huomioida muu hankinnan kohdetta koskeva lainsäädäntö. Ongelmalliseksi voi kuitenkin osoittautua se, ettei lainsäädännön palvelulle asettamien laadullisten vaatimusten noudattamatta jättämisestä seuraa mitään sanktiota tai palveluiden laatua ei valvota mitenkään. Tällaiset säännökset ovat omiaan johtamaan siihen, että kunta näennäisesti täyttää järjestämisvastuunsa tarjotessaan palvelua tarvitseville jotain, mikä nimellisesti voidaan katsoa vastaavan heidän palvelutarvettaan, mutta joka sisällöllisesti on jotain aivan muuta.

Julkisuudessakin on esitetty vahvoja kannanottoja sen puolesta, että palvelujen laadun varmistamiseksi yksiköiden omavalvonta ei ole riittävä keino. Olemme tästä samaa mieltä. Esimerkiksi muistisairaat vanhukset voivat olla asiakasryhmänä sellainen, ettei heillä ole voimavaroja aktiivisesti reklamoida puutteista, jolloin järjestämisvastuussa olevan kunnan tulee olla aktiivinen laadukkaan, asiakkaan tarpeisiin vastaavan palvelutason varmistamisessa. Lainsäädäntöä on kehitettävä siten, että se varmistaa ostopalvelusopimuksella hankittujen palveluiden ja hoivan laadun. Laadun tosiasiallisen toteutumisen valvonnan tulisi olla velvoittavaa ja laiminlyöntien tulisi olla selkeästi ja tuntuvasti sanktioituja.

Arvoisat juhlavieraat, hyvät ystävät!

Rikos- ja prosessioikeuden professorin Matti Tolvasen esittämä juhlapuhe Oikeustieteiden laitoksen 20-vuotisjuhlassa 18.12.2018.

 

 

Oma kokemukseni Joensuun, sittemmin Itä-Suomen yliopistosta ulottuu jo 30 vuoden takaisiin aikoihin, jolloin pidin luentoja täydennyskoulutuskeskuksen järjestämillä yrittäjäkursseilla. Oikeustieteiden laitokseen tutustuin ensimmäisen kerran lähemmin oikeustieteen päivillä vuonna 1999. Noille oikeustieteen päiville oli tunnusomaista tieteen ja käytännön vuoropuhelu, jollaista tänä päivänä voi vain kaiholla muistella. Valitettavasti käytännön työelämässä toimivia juristeja ei ole oikeustieteen päivillä tuon jälkeen enemmälti näkynyt.

Opetustoimintani laitoksella alkoi 2000-luvun alussa rikosoikeuden tuntiopettajana rikos- ja prosessioikeuden peruskurssilla. Kokopäiväiseksi, aluksi määräaikaiseksi, professoriksi tulin 1.3.2003. Tässä, kuulijoiden onneksi lyhyessä, puheessani koetan hahmottaa laitoksen kehittymistä lähinnä oman kokemuksen kautta. Lupaan päästää kuulijat merkittävästi vähemmällä verrattuna siihen päivällispuheeseen, joka minulla oli kunnia pitää Olli Tiaisen majalla Joensuun yliopiston kauppa- ja oikeustieteiden tiedekunnan päättäjäisissä joulukuussa 2009. Tuolloin puhe kesti lukuisine, lähes kahteenkymmeneen nousevine kiitosmainintoineen ja niihin liittyvine asianmukaisine maljan kohotuksineen hyvinkin tunnin verran. Kantavin jaloin siitäkin selvittiin. Puheen pitäminen ei tosin ollut mitään verrattuna päivällistä seuranneeseen liki viiden tunnin mittaiseen saunomissessioon. Seuraavana päivänä syntyi kaikesta huolimatta tasokkaita referee-artikkeleita. On pakko todeta: oi niitä aikoja.

Näin joulun alla lienee sopivaa aloittaa Jeesuksen vertauksella kylväjästä. Näin vertaus kuuluu kaimani Matteuksen mukaan: Mies lähti kylvämään. Ja kun hän kylvi, osa siemenestä putosi tien oheen, ja linnut tulivat ja söivät jyvät.  Osa putosi kallioiseen paikkaan, missä jyville ei ollut paljon maata. Ne nousivat kohta oraalle, koska maata ei ollut syvälti, mutta auringon noustua oraat helteessä kuivettuivat, koska niillä ei ollut juurta.  Osa taas putosi ohdakkeisiin, ja ohdakkeet kasvoivat ja tukahduttivat oraan.  Mutta osa jyvistä putosi hyvään maahan ja antoi sadon, mikä sata, mikä kuusikymmentä, mikä kolmekymmentä jyvää.

Mitähän tämä vertaus mahtaisi tarkoittaa Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitokseen sovitettuna? Mielestäni se kuvaa varsin sattuvasti laitoksen 20-vuotista taivalta. Kuvatkoot siemenet tässä ideoita, tutkimuksellisia ja opetuksellisia innovaatioita. Tien oheen pudonneet jyvät kuvaavat ideoita, joiden itämisen ja sadoksi kehittämisen ovat estäneet ministeriön tulostavoitteet ja rahoittajien kummalliset mieltymykset. Paljon hyödyllistä on jäänyt tekemättä siksi, ettei siitä ole palkittu rahoitusmallissa.

Kallioiseen maahan putoavat jyvät kuvaavat niitä runsaita ideoita, joilla ei ole ollut kasvamisen edellytyksiä. Taannoin pohdimme pienessä piirissä sitä, miten paljon on tullut vuosien mittaan tehtyä turhia avauksia, joista ei ole käteen jäänyt kuin tekemisen vaiva, jos sitäkään. Tämä huomio koskee toisaalta merkittävää määrää turhia rahoitushakemuksia, toisaalta lukuisia, sittemmin hedelmättömiksi jääneitä, avauksia kansainvälisen yhteistyön alalla. Osittain tätä turhaa työtä selittää se, että etenkin vuoteen 2012 asti laitos joutui jatkuvasti hakemaan profiiliaan oikeustieteellisten yksiköiden joukossa. Tuolle ajanjaksolle olivat tyypillisiä erilaiset tutkintorakennekokeilut sekä pääaineiden ja hakukohteiden runsaus. Oikeustieteellisen alan tutkinnonanto-oikeus selkeytti tilannetta tässä suhteessa ratkaisevasti. On kuitenkin syytä korostaa, että laitoksella on hyvin tilaa kahdelle eri tutkintorakenteelle ja kahdelle juridiselle maisteritutkinnolle. Pulmia on aiheuttanut omalla tavallaan myös tutkimuksen ja opetuksen vapaus. Varsin paljon on rakennettu kunkin laitokselle pääainetta johtamaan tulevan tutkijan tutkimusintressien ja jopa omien mieltymysten, etten sanoisi mielihalujen varaan. Tässä on se riski, että työntekijän siirtyessä muihin tehtäviin hänen työlleen on ollut vaikea löytää luontevaa jatkajaa, kun poislähtevän kehittämä tutkimus- ja opetussuuntaus ei ole vielä ehtinyt juurtua henkilövaihdokset kestäviksi pysyviksi käytännöiksi.

Ohdakkeisiin pudonneet jyvät kuvaavat sitä valitettavaa tosiasiaa, että monet hyvin aikein pystyyn pannut hankkeet ovat hukkuneet elatuksen murheisiin ja tekijöiden puutteeseen. Kaikkeen sinänsä hyödylliseenkään toimintaan eivät yksinkertaisesti aika ja voimat riitä.

Onneksi merkittävin osa työstämme on kuitenkin saanut otolliset kasvuolosuhteet. Laitoksen saavutukset ovat kiistattomia yhtä hyvin tutkimuksen kuin opetuksenkin alalla. Laitos on tuottanut merkittävän määrän eri tasojen tutkintoja ja laitoksen menestys rahoituksen hakumarkkinoilla kestää vertailun kolmeen muuhun oikeustieteellisen alan tutkintoja tuottavaan yksikköön. Tutkimus on keskittynyt yhteiskunnan näkökulmasta katsottuna relevantteihin tutkimusaloihin, ja opetuksen menetelmien puolella laitos on ollut monessa suhteessa edelläkävijä. Myös maineemme työmarkkinoilla on hyvä.

Juhlankin hetkellä on aihetta kantaa huolta juridisesta perussivistyksestä. Sen alasajo alkoi jo kauan sitten, kun oikeustieteellisen alan perustutkinnosta katosi roomalaisen oikeuden opetus. Helsingissä roomalainen oikeus on vielä yhden professorin nimikkeessä mutta opetusta roomalaisesta oikeudesta ei ole saatavilla yhdessäkään koulutusyksikössä. Oman laitoksen murheellisempaan historiaan on luettavissa filosofian oppiaineen poistuminen professoritasoisten pääaineiden joukosta. Itsekin kannan huonoa omaatuntoa siitä, etten tullut voimallisemmin puolustaneeksi yliopiston rehtorin pyrkimystä kyseisen oppiaineen alas ajamiseksi. Onneksi sentään aineopintotasoista opetusta on filosofiassa laitoksellemme tarjolla, ovathan oikeudellisenkin ajattelun perusideat peräisin juuri filosofiasta. Tulkoon selvyyden vuoksi todetuksi, että minulla ei ole mitään sitä vastaan, että laitoksen tutkimusta suunnataan aloille, jossa on hyvät rahoituksen hankkimisen näkymät, kunhan samalla huolehditaan siitä, että tutkimus ja opetus rakentuvat perinteiselle, oikeudellisen ajattelun kovan ytimen tunnistavalle, kestävälle ja laaja-alaiselle juridiselle perusosaamiselle.

Juridisen perussivistyksen merkitys ei rajoitu vain yliopistoon. Eräät asianajajat ovat saattaneet tietooni, että asianajotoimistoissa harjoittelussa olleita oikeustieteen opiskelijoita on jouduttu vapauttamaan tehtävistään kesken harjoittelun, kun harjoittelijan juridinen perusosaaminen on ollut niin puutteellista, ettei harjoittelija ole selviytynyt hänelle uskotuista varsin vaatimattomistakaan työtehtävistä. Tämä on huolestuttavaa ja pulmaan on pyritty vastaamaan työelämälähtöisiä opintojaksoja kehittämällä. Mainitsemani asianajajat ovatkin korostaneet, että meidän laitokseltamme tulevien harjoittelijoiden osaaminen on ollut parempaa kuin muista koulutusyksiköistä tulleiden. Tämä on lohdullista kuultavaa, mutta ei kuitenkaan anna vähäisintäkään aihetta tinkiä oikeudellisen perusosaamisen huolehtimisesta.

Laitos on 20 vuodessa kasvanut muutaman henkilön ydinjoukosta lähemmäs sata tutkijaa ja opettajaa käsittäväksi laitokseksi. Kasvu on tietysti pääosin myönteinen ilmiö. Sillä on kuitenkin ollut hintansa. Laitoksen alkuaikoina kaikki laitoksella työskentelevät olivat laitoksen arjessa läsnä ja tunsivat toisensa. Toisin on nyt. Laitoskokouksissa kohtaa tuon tuostakin kollegoita, joita ei muista aiemmin työmaalla tavanneensa. Ymmärrän kyllä, että tutkimustyö ei ole sidottua laitokseen fyysisenä oliona, mutta uskallan kokemuksesta väittää, että ihmisten välistä välitöntä vuorovaikutusta ei voi sosiaalisella medialla paikata ilman, että menetetään jotain korvaamatonta. Etenkin syksyisin pidettävä kaksipäiväinen laitoskokous onkin ollut omiaan tutustuttamaan laitoksen työntekijöitä toisiinsa.

Suuresti arvostamani, jo edesmennyt presidentti Mauno Koivisto korosti, ettei tärkeintä ole päämäärä vaan liike. Hän ei tarkoittanut, ettei ihmisen toiminnan tulisi olla tavoitteellista. Vapaan tieteen olemukselle on kuitenkin vierasta se, että tutkimuksen tavoitteeksi määriteltäisiin suoraviivaisesti jonkin tahdotun yhteiskunnallisen päämäärän edistäminen. Aaro Hellaakosken sanoin: tietä käyden tien on vanki, vapaa vain on umpihanki. Tieteen tekeminen on parhaimmillaan umpihangessa tarpomista, uusien urien avaamista ja vallitsevien käsitysten kyseenalaistamista. Tähän yhteyteen sopivat hyvin myös tango Satumaan sanat: aavan meren tuolla puolen jossakin on maa ja niin edelleen. Tuota kaukaista tavoitellaan, mutta sinne ei ole tarkoituskaan päästä, vain aatoksin mi kauas entää sinne käydä saamme. Jos tiede jonain päivänä löytäisi lopullisen totuuden, nimitettäköönpä sitä vaikka perusnormiksi, tieteestä katoaisi se, mikä tekee siitä kiehtovaa, salaperäistä, suorastaan lumoavaa. Jatkakaamme siis perusnormin etsintää Hans Kelsenin viitoittamaa tietä seuraten. Gutta cavat lapidem non vi, sed saepe cadendo. Ei siis murskaten vaan hitaasti uurtaen.

Rauhallista joulunaikaa arvoisat kollegat! On aika tehdä työtä ja on aika levätä. Ultra posse nemo obligatur eli varokaamme pakottamasta ketään yrittämään yli voimiensa. Levossa ajatus kypsyy.

UEF Law School kokeili vertaisarviointia ja vertaispalautetta immateriaalioikeuden massakurssilla

Professori Katja Weckström Lindroos
Opetus- ja tutkimusavustaja Aaro Eränen

Immateriaalioikeuden massakurssilla toteutettiin vertaispalauteharjoitus, jossa opintojaksolle osallistuneet 83 opiskelijaa jaettiin noin kymmenen hengen ryhmiin. Opiskelijat olivat itsenäisesti laatineet soveltavaan viikkotehtävään vastauksen. Vertaispalauteharjoituksessa jokainen ryhmä sai noin kymmenen kappaletta opiskelijoiden anonymisoituja vastauksia sisältävän paketin luettavaksi.

Ensimmäiseksi tehtävänä oli arvioida vastaukset HYV/HYL- asteikolla alkuperäisen tehtävänannon mukaan. Ryhmän tuli tuottaa yhteinen yksimielinen arvostelupäätös kaikista vastauksista. Työskentely tapahtui Moodlen verkkokeskustelualueella. Toiseksi tehtävänä oli laatia yksi yhteinen mallivastaus alkuperäiseen tehtävänantoon, ja tässä osiossa työskentely tapahtui Sharepointissa, jossa jokainen ryhmän jäsenistä pääsi muokkaamaan ryhmän yhteistä Word-tiedostoa.

Tässä kirjoituksessa keskitymme erityisesti eroavaisuuksiin, joita arvostelussa ja opiskelijoiden arvioinnissa ilmeni sekä vertaispalauteharjoituskokemuksen antiin oppimista edistävänä työkaluna.

Vertaisarvioinnin ja arvosteluperusteiden vertailu

Varsinaisessa tehtävässä hyväksyttyyn vastaukseen vaaditaan vähintään puolet (10/20) tehtävän enimmäispistemäärästä. Opiskelijat arvioivat ylittikö vastaus 10 pisteen rajan.  Varsinaisessa arvostelussa vastaukset pisteytettiin 0-20 pisteen asteikolla.

 

Vastauksia (kpl) Vastauksia (%)
Vastauksia 83 100 %
Arvostelussa hylättyjä 14 17 %
Arvostelussa hyväksyttyjä 69 83 %
Hyväksytty sekä arvostelussa, että vertaisarvioinnissa 61 73 %
Hylätty sekä arvostelussa että vertaisarvioinnissa 6 7 %
Hyväksytty arvostelussa, mutta hylätty vertaisarvioinnissa 8 10 %
Hylätty arvostelussa, mutta hyväksytty vertaisarvioinnissa 8 10 %
Poikkeama (0-2 pistettä) 7 8 %
Poikkeama (yli 3 pistettä) 9 11 %
Arvostelussa hylätyt, mutta vertaisarvioinnissa hyviksi koetut vastaukset 2 2 %

Arvostelun ja vertaisarvioinnin vastaavuus oli 80 %. Näin ollen, vain joka viidennen vastauksen arvostelussa oli eroavaisuutta hyväksymiskynnyksen ylittymisestä. Lisäksi opiskelijoiden antama hylätty tai hyväksytty arvio vastauksen laadusta sisältää 10 pisteen haarukan, joten tarkkojen arvostelussa ilmenneiden pistemääräisten erojen osoittaminen on mahdotonta. Vertailun tueksi tarkastimme vastausten arvioinnissa esitettyjä perusteluja Moodlen keskustelualueella käydystä opiskelijoiden keskustelusta.

Tapauksia, joissa vastaus hylättiin ja opiskelijat puolestaan sen hyväksyivät, oli puolet eroavien arvosteluiden joukossa. Näissä vastauksissa korostui aktiivinen lakitekstin ja oikeuskirjallisuuden referointi, jolloin pohdiskelevampi, tehtävänannon mukainen soveltava osuus jäi vähemmälle. Varsinaisessa arvostelussa vaikutti ratkaisevasti se, että vastauksista ilmeni puutteita varsinaisen substanssin ymmärryksessä. Tämä näkyi esimerkiksi epärelevanttien oikeusohjeiden esille tuomisena, virheellisinä johtopäätöksinä tai oikeudellisten käsitteiden epäjohdonmukaisessa käytössä.

Opiskelijoiden arvioinnissa keskityttiin yleisesti tarkasteltuna eniten normilähtöiseen tai oikeuskirjallisuuteen perustuvaan perusteluun. Mikäli lakiin tai muihin oikeusohjeisiin ei oltu viitattu, päädyttiin pääsääntöisesti yksimielisesti hylättyyn. Tällainen yksimielinen hylkäys tuli esille myös koskien yhtä vastausta, joka arvostelussa oli saanut korkean pistemäärän (19/20). Vastauksessa opiskelija osoitti normikokonaisuuden syvällistä ymmärrystä viitaten oikeudellisiin käsitteisiin ja soveltaen niitä tapaukseen moniulotteisesti, johdonmukaisesti ja oikein.

Toiseksi opiskelijoiden arviointiperusteet käsittivät myös soveltamisen huomioonottamisen – mikäli vastauksessa oli perusteltu asioita oikeusohjeisiin viitaten, mutta ei sovellettu tehtävänannon tapaukseen, pääsääntöisesti vastaus arvosteltiin hylätyksi. Mikäli soveltamista kuitenkin oli edes muutaman lauseen verran, vastaus katsottiin hyväksytyksi – joissakin ryhmissä tällaisia vastauksia jopa pidettiin erityisen hyvinä.

Varsinaiset arvosteluperusteet noudattivat tehtävänantoa, jolloin korostui klassinen trio: oikeudellinen argumentaatio, oikeudelliset käsitteet ja tapaukseen soveltaminen. Vertaisarvioinnissa puolestaan hyväksyttyyn vastaukseen vaadittiin käytännössä: 1) oikean pykälän esille tuominen; 2) pykälään perustettu johtopäätös; ja 3) argumentointi liittyen siihen, miksi on päätynyt tapauksessa tällaiseen johtopäätökseen.

Opiskelijoiden arvioimissa vastauksissa pääsääntöisesti hyväksyttyyn vastaukseen riitti esimerkiksi johtopäätöksen argumentointi pelkkään tehtävänannossa annettuun tosiseikkaan viitaten. Päättely voidaan karrikoidusti esittää muodossa, koska väite loukkauksesta on esitetty, loukkaus on tapahtunut. Varsinaisessa arvostelussa tämä ei yksinään ollut riittävä perustelu tekijänoikeuden mahdolliselle loukkaukselle, ja edellytettiinkin enemmän perusteluja hyvältä vastaukselta. Johtopäätöksen perusteluiden painoarvoon kiteytyi suurin eroavaisuus varsinaisen arvostelun ja vertaisarvioinnin välillä.

Varsinaisessa arvostelussa pohtiva ja laadukas argumentointi saattoi kompensoida vastauksesta puuttuvista oikeusohjeista koituvaa vähennystä – puolestaan opiskelijoiden arvioinnissa tällaista syy-yhteyttä ei ollut huomattavissa. Opiskelijat hylkäsivät yleensä vastauksen, mikäli viittauksia lakeihin tai oikeuskirjallisuuteen ei ollut käytetty – arvostelija taas saattoi hyväksyä niukasti vastauksen, mikäli muodolliset viittaukset puuttuivat, mutta argumentointi oli perehtynyttä ja vastauksesta näki, että asia on ymmärretty. Oikeudellisten viittausten painoarvo oli toinen merkittävä eroavaisuus, joka näkyi opettajan ja opiskelijoiden arvostelussa.

Tältä osin eroavaisuus on hyvä muistutus työelämävalmiuksien kehittämisestä modernissa oppimisympäristössä. Opiskelijalla, kuten käytännön työelämätilanteessakin, oli tehtävänannossa rajaton käyttöoikeus kaikkeen oikeudelliseen aineistoon. Tehtävän ydin oli oikeudellisen tiedon soveltamisessa käsillä olevaan tapaukseen, johon ei valmista vastausta ollut. Normi on päättelyketjun alku, joka joko soveltuu tai ei sovellu kyseiseen tapaukseen. Hyvältä vastaukselta vaadittiin perustelut sille, miksi ja miltä osin normi soveltuu tapaukseen. Vertaisarvioinnissa yhden oikean ratkaisun etsiminen oikeudellisista lähteistä ja tämän tiedon esittäminen oli keskiössä. Varsinaisessa arvostelussa tapauksen olennaisten oikeudellisten kysymysten tunnistaminen ja oikeudellisesti perusteltujen ratkaisujen ehdottaminen olivat painoarvoltaan ratkaisevia. Kurssikirjallisuuden tai lakitekstin suora lainaaminen ei tuottanut pisteitä, ellei tietoa sovellettu tapaukseen.

Mallivastausten laadinta ryhmätyönä

Vertaispalauteharjoituksen toinen elementti liittyi mallivastauksen laadintaan. Tämä tapahtui heti tehtävien jättämisen jälkeen. Ryhmätyöskentelyyn varattiin 5 päivää, jonka jälkeen yhteensä 8 mallivastausta oli opiskelijoiden käytössä ennen tenttiä. Opettaja puolestaan laati myöhemmin varsinaisen tehtävien arvostelun yhteydessä yleispalautteen opiskelijoiden vastauksista. Vertaisarvioinnissa esille nousseet painotuksissa todetut eroavaisuudet näkyivät selvästi.

Taulukossa ilmenee ryhmätyöskentelyn onnistumisen arvioinnin kannalta tärkeää tietoa ryhmien konsensuksesta ja tehtävänannossa pysymisestä.

Määrä %
Yksimielisyys tehtävässä A 6 75
Yksimielisyys tehtävässä B 7 88
Välimääräajan noudattaminen 8 100
Tehtävänannon ja sivurajoituksen noudattaminen 8 100

Työskentely lähti ryhmissä hyvin käyntiin heti tehtävän avauduttua. Tehtävän suhteellisen lyhyt määräaika tiedostettiin heti alussa, ja 48 tunnin sisällä suurin osa opiskelijoista oli ilmoittanut keskustelualueelle omat HYV/HYL -arviointinsa. Tässä harjoituksessa kaikkien ryhmien jäsenten työskentelytavoissa oli osoitettavissa kolme yleistä roolia, jotka laskennallisesti jakautuivat kolmasosiin. Jokaisessa ryhmässä ensimmäinen joukko osoitti erittäin aktiivista otetta tehtävään, ja lähti organisoimaan ryhmän työnjakoa sekä kirjoittamaan mallivastausta. Toinen joukko osoitti keskinkertaista aktiivisuutta ilmoittamalla omat arvionsa päivän sisällä tehtävän avautumisesta ja ehdottamalla muutoksia jo hyvällä mallilla olleeseen mallivastaukseen. Viimeisen kolmanneksen työskentelymetodit osoittautuivat passiivisemmiksi kuin edellä mainituilla, ja tässä lievän passiivisuuden perusteeksi voitaisiin luokitella esimerkiksi määräaikaan suhteutettuna hidas aktivoituminen keskustelualueella, henkilön ilmoittaman arvostelun puutteellisuus tai osallistumattomuus yhteisen mallivastauksen kirjoittamiseen.

Lähes jokainen ryhmä saavutti kiitettävällä tavalla kompromissin. Ryhmät ratkaisivat erimielisyydet HYV/HYL- arvioinnissa pääsääntöisesti enemmistöperiaatteella. Vain kahdessa ryhmässä enemmistön päättämä lopullinen arvostelupäätös ei nauttinut luottamusta vähemmistöltä, joka reagoi osoittamalla lievää tyytymättömyyttä lopputulokseen. Kahdessa tapauksessa, jossa ryhmän sisällä esiintyi erimielisyyttä, osa esitti soveltamiseen liittyviä perusteluja kannalleen, kun muut korostivat viittauksia oikeusohjeisiin. Molemmat vastaukset olivat rajatapauksia myös arvostelussa. Kaikkien ryhmien jäsenet esittivät sekä hyviä perusteluja omille kannoilleen, että ongelmanratkaisukykyä ja joustavuutta ryhmätilanteessa.

Vertaispalauteharjoitus oli toteutettavissa lisätyövoiman avulla. Harjoitus osoitti käytännössä sen, että vertaispalautteella voidaan tukea oppimista kurssilla myös tiukan aikataulun puitteissa. Aiempina vuosina oli toivottu palautetta juuri kolmannen viikkotehtävän ja tentin välille. Vertaispalauteharjoitus mahdollisti vertaispalautteen, vaikka arvostelua ei voitu massakurssilla toteuttaa tässä aikataulussa. Vertaispalautteen lisäksi kurssin aikana julkaistiin yleispalautteet jokaisen tehtävän ja tentin jälkeen. Mallivastauksissa ja vertaisarvioinnissa toistuneet eroavaisuudet varsinaiseen arvosteluun olivat tehtävänannon kannalta hieman huolestuttavia. Toisaalta, ensimmäisen tenttikierroksen tuloksiin nähden opiskelijat eivät olleet kehittäneet vastaustekniikkaansa huonompaan suuntaan. Julkaisimme myös vertaisarvioinnin ja varsinaisen arvostelun vertailun Moodlessa, jotta opiskelijat näkivät, miten vertaisryhmä oli arvioinut heidän vastauksensa ja erosiko se varsinaisesta arvostelusta.

Kaiken kaikkiaan vertaispalauteharjoitus oli monella tapaa hyödyllinen jo pelkästään sen perusteella, että se tuotti uutta tietoa opiskelijoiden käsityksistä oppimisesta ja sen tavoitteista. Tietoa voimme hyödyntää opetuksen kehittämisessä vastaisuudessakin. Toistamme vertaispalauteharjoituskokeilun toisella siviilioikeuden opintojaksolla kevään 2019 aikana. Opiskelijoilta kerätään palautetta molempien kurssien lopulla. Kokemuksia kokeilun onnistumisesta jaamme laitoksen blogissa loppukeväästä.