All posts by Oikeustieteet, UEF Law School

Ihmisarvon jäljillä Sveitsissä

 

 


Maija Aalto-Heinilä & Hanna-Maria Niemi
Aalto-Heinilä on oikeusfilosofian yliopistonlehtori ja Niemi tutkija Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.

 

Yksi tämän hetken tärkeimmistä käsitteistä oikeusteoriassa ja -filosofiassa sekä bioetiikassa on ihmisarvo. Tästä kertoo esimerkiksi se, että tänä vuonna ihmisarvon käsite oli pääteemana niin Law & Society– järjestön Yhdysvalloissa järjestetyssä maailmankongressissa[1], kuin IVR:n (Internationale Vereinigung für Rechts- und Sozialphilosophie) Sveitsin Luzernissa järjestetyssä maailmankongressissa.[2] Hiljattain on myös julkaistu mm. kattava käsikirja Handbook of Human Dignity in Europe[3] sekä suomeksi Veikko Launiksen Ihmisarvo[4]. Esittelemme tässä blogitekstissä viimeaikaista filosofista ihmisarvotutkimusta heinäkuisen Luzernin IVR-konferenssin annin perusteella.

Ihmisarvo on tunnetusti kiistely ja moniselitteinen käsite: erilaisia näkemyksiä vallitsee niin siitä, mihin ihmisarvo perustuu, kuin siitä, mitä ihmisarvoinen kohtelu käytännössä tarkoittaa. IVR-kongressin plenum-esitelmissä ja työryhmissä puolustettiin niin kantilaista, uskonnollista kuin naturalistista ihmisarvon perustaa. Kantilainen käsitys ihmisarvosta lienee tutuin ja suosituin: sen mukaan ihmisarvo perustuu ihmisen rationaalisuuteen ja autonomisuuteen ja kykyyn olla moraalinen toimija. Kantilaiselle ihmisarvokäsitykselle esitetty tyypillisin kritiikki on se, mitä tapahtuu niiden ihmisten ihmisarvolle, joilta nämä ominaisuudet puuttuvat, esimerkiksi vaikean kehitysvamman takia. Peter Schaber nosti ihmisarvon haasteita käsittelevässä paneelikeskustelussa esille sen, kuinka vaikea on muodostaa ihmisarvon määritelmää, joka varmasti kattaa kaikki ihmiset – määritelmästä tulee helposti liian kapea tai liian kattava.  Heiner Bielefeldt ratkaisi ongelman siten, että kaikilla ihmisillä on potentiaalinen kyky vastuulliseen toimijuuteen, vaikka kaikilla tämä kyky ei aktualisoidukaan. Näin ihmisarvo kattaa kaikki ihmiset, mutta ei ulotu Bielefeldtin mukaan ei-inhimillisiin olentoihin (vaikka ihmisillä toki on moraalisia velvollisuuksia niitä kohtaan). Ihmisarvo liittyy siis ennen kaikkea moraaliseen toimijuuteen ja ihmisoikeuksien tehtävä on tukea ja mahdollistaa kaikkien ihmisten toimijuutta – vain ihmiset kykenevät jakamaan vastavuoroisen vastuun toisistaan (ja muusta luonnosta).

Kongressissa törmäsi myös yllättävän usein, ainakin suomalaisen akateemisen (oikeus)filosofian näkökulmasta, käsitykseen, jonka mukaan ihmisarvo voi olla lähtöisin vain kristinuskon Jumalalta.[5] Keskeinen argumentti tälle tuntui olevan, että muuten emme voi selittää ihmisarvon käsitteeseen kuuluvaa sisäisyyttä tai sisäsyntyisyyttä (inherent dignity): jos ihmistä ei ole luotu Jumalan kuvaksi, mistä ihmisarvo ihmiseen sitten tupsahtaa ja mihin se perustuu? Esimerkiksi Angus Menuge kritisoi omassa esitelmässään ”uutta ihmisarvokäsitystä” (new dignity), jossa ihmisarvo on pelkkä yhteisön myöntämä status, jonka yhteisö voi myös halutessaan ottaa pois. Ihmisarvo näyttäytyy Menugen mukaan nykypäivän oikeuskäytännössä sosiaalisena konstruktiona ja ihmisten identiteetin rakentamisen välineenä, mieluummin kuin ihmisluontoon perustuvana, luovuttamattomana, sisäisenä ominaisuutena.[6] Menuge peräänkuulutti paluuta ”vanhaan” ihmisarvokäsitykseen (old dignity), jolloin oikeuden tehtävänä on tunnistaa ja suojella sisäistä ihmisarvoa, eikä taata jokaiselle oikeutta määritellä itse oma käsityksensä ihmisarvoisesta elämästä.

Kongressissa kuultiin kristillisten filosofien vastapainoksi myös islamilaista ihmisarvokäsitystä selventävä esitelmä. Azizah Y. Al-Hibri puolusti Koraanin tulkintaa, jossa ihmiset nähdään pohjimmiltaan samanarvoisina ja erot heidän välillään pelkästään ”kosmeettisina”. Al-Hibri pyrki ennen kaikkea kumoamaan sen tulkinnan, että islaminuskon ytimessä olisi naisten alistaminen ja vähempiarvoisuus, ja osoittamaan, että Koraani päinvastoin tukee naisten vahvoja poliittisia oikeuksia.

Uskonnolliselle käsitykselle täysin päinvastaista näkemystä edusti John Mikhail, joka puolusti naturalistista käsitystä ihmisarvosta. Mikhailin mukaan moraali on ihmisen sisäsyntyinen, luonnollinen ominaisuus ja sitä pitää tutkia empiirisesti. Ihmisoikeudet ja ihmisarvo perustuvat tähän luonnolliseen, ihmisen aivoihin koodattuun ”universaaliin moraalikielioppiin”. Mikhail perusteli kantaansa vetoamalla niin tunnettuihin moraalisen nativismin kannattajiin filosofian historiassa (esimerkiksi Grotius ja Leibniz) kuin empiirisiin tutkimuksiin, jotka osoittavat, että esimerkiksi tietyistä rikos- ja vahingonkorvausoikeuden yleisistä periaatteista vallitsee lähes maailmanlaajuinen konsensus. Mikhailin esitelmä herätti runsaasti keskustelua ja tyypillisin vastaväite oli perinteinen eettisen naturalismin kritiikki – miten siitä, että asiat ovat jollakin tavalla, voi tehdä päätelmiä siihen, miten niiden pitäisi olla? Ihmisillähän saattaa olla myös luonnollisia taipumuksia esimerkiksi rasismiin ja oman ryhmän suosimiseen, jolloin moraaliperiaatteiden pitäisi pikemminkin hillitä näitä taipumuksia kuin vahvistaa niitä.

Mitä ihmisarvoinen kohtelu käytännössä tarkoittaa? Tähänkin kysymykseen esitettiin hieman toisistaan poikkeavia näkökulmia. Catharine MacKinnon kyseenalaisti plenum-esitelmässään ihmisarvon kunnioittamisen periaatteen itsenäisen kyvyn vastata tosielämän ongelmiin. Hänestä käyttökelpoisempi on tosiasiallisen tasa-arvon käsite, johon ihmisarvo on ikään kuin sisäänrakennettu.  Oikeus tasa-arvoon on usein parempi oikeudellinen argumentti kuin ihmisarvon epämääräisempi periaate, johon tuntuu liittyvän jonkinlainen subjektiivisen kokemuksen näkökulma. Oikeuskäytännössä pitäisi siis keskittyä aineellisen oikeudenmukaisuuden ja tasa-arvon toteutumiseen. Toisaalta kongressin työpajoissa nostettiin esiin myös se, miten oikeudellinen ihmisarvon käsite on oikeuden kehittyessä muuttunut. Esimerkiksi Catherine Dupré totesi esityksessään käsitteen saaneen sisältöä erityisesti EU:n perusoikeuskirjan ihmisarvosäännösten myötä. Tämän vuoksi hänestä ei enää missään nimessä pitäisi puhua ihmisarvosta sisällytyksettömänä käsitteenä, vaikka ihmisarvon syvempää teoretisointia edelleen tarvitaankin.

Juridisesti ihmisarvo liittyy myös ns. sosiaalisen minimin tai eksistenssiminimin käsitteeseen. Sosiaalinen minimi tarkoittaa niitä vähimmäisehtoja, joita ilman ihmisarvoinen elämä ei voi toteutua, ja jotka ihmisoikeuksien kunnioittamiseen sitoutuneiden valtioiden pitäisi kansalaisilleen turvata. Kuten esimerkiksi Elena Pribytkovan esitelmästä kävi ilmi, sosiaaliseen minimiin ei kuulu pelkkä biologinen hengissä selviäminen, vaan myös osallisuus yhteisöelämään. Kongressiesitysten perusteella sosiaalisen minimin progressiivinen turvaaminen niin, että perustavanlaatuiset tarpeet tulevat turvatuksi ilman syrjintää on yleisesti hyväksytty ihmisoikeusperustainen lähtökohta. Eri asia on tämän velvollisuuden tarkempi määrittely, käytännön toteutus ja näkemys siitä, mihin kaikkiin muihin oikeuksiin tai oikeusvaltion elementteihin perustavanlaatuiset sosiaaliset oikeudet oikeastaan vaikuttavat.

Vaikka ihmisarvo on filosofisesti ja juridisesti häilyvä ja määritelmiä pakeneva käsite, siitä voi tavoittaa jotakin olennaista tarkastelemalla arkisia käytäntöjämme. Hendrik Kaptein muistutti millaisia konkreettisia asioita toisten ihmisarvoiseen kohteluun kuuluu: esimerkiksi kohtelias käytös toisia kohtaan (vaikka he olisivat pahimpia kilpailijoitamme), ennakkoluuloton suhtautuminen tuntemattomiin ihmisiin (sen sijaan että heidät tuomitaan jo etukäteen), ihmisten kanssa kommunikoiminen (sen sijaan että puhutaan heistä selän takana), asioiden ja argumenttien kritisoiminen järkiperustein (henkilöön menevän arvostelun sijaan); ja ennen kaikkea, toisen ihmisen kunnioittaminen vapaana ja itsemääräävänä olentona. Näin ihmisarvon saa ikään kuin kaivettua esiin tavoista, joilla kohtelemme toisia, vaikka sille olisi vaikea antaa tyhjentävää määritelmää.

Toinen epäsuora tapa lähestyä ihmisarvoa on tarkastella niitä tapoja, joilla ihmisarvoa voi loukata. Monissa esitelmissä korostettiin erityisesti nöyryytyksen (humiliation) käsitteen läheistä yhteyttä ihmisarvoon. Voitaisiinkin sanoa, että vaikka tutkijat ovat erimielisiä ihmisarvon positiivisesta määritelmästä, konsensus vallitsee kuitenkin siitä, mitkä ovat keskeisiä ihmisarvoloukkauksia. Tiivistetysti, kaikkein loukkaavinta on tulla kohdelluksi pelkkänä esineenä, jonka voi esimerkiksi rikkoa tai myydä, tai siten, että yksilö jätetään täysin huomiotta – hänet sivuutetaan ja jätetään kokonaan pois laskuista. Nöyryyttäminen voi siis tarkoittaa piittaamattomuutta niin yksilön fyysisistä kuin henkisistä ja sosiaalisista tarpeista.

Tulevaisuudessa ihmisarvoon liittyvät filosofiset kysymykset muuttuvat vielä hankalimmiksi tekoälyn ja robotiikan kehittymisen myötä. Mitä pitäisi ajatella esimerkiksi ihmiskehon fyysisistä ja psyykkisistä rajoituksista uusimman teknologian avulla eroon pyrkivästä transhumanismista? Tai posthumanismista, jossa ihminen palautetaan yhdeksi luontokappaleeksi muiden joukkoon, vailla hierarkkisesti ylintä asemaa? Nämä mainittiin kongressissa esimerkkeinä, jotka haastavat perinteisiä ihmiskäsityksiämme ja sitä kautta ihmisarvon ideaa. Tämän blogitekstin kirjoittajat aikovat jatkossa paneutua erityisesti siihen, miten vammaiset henkilöt haastavat ja pakottavat arvioimaan uudelleen ihmisarvon filosofisia perustuksia. Kuten Neus Torbisco Casalsin plenum-esitelmässä todettiin, ihmisoikeuksien inklusiivisuuden  parantamisessa on vielä paljon työtä. Erityisesti marginaaleissa olevat ihmiset tulisi tunnistaa keskeiseksi osaksi ihmisyyden kirjoa.


[1] https://www.lawandsociety.org/WashingtonDC2019/Washington2019.html
[2] https://www.ivr2019.org/
[3] Becchi, Paolo – Mathis, Klaus (eds.): Handbook of Human Dignity in Europe. Springer, 2019.
[4] Veikko Launis, Ihmisarvo. Vastapaino, 2018.
[5] Esimerkiksi Launis mainitsee ihmisarvon uskonnollisen perustelun vain yhdessä alaviitteessä (Launis 2018, s. 21, av 22).
[6] Menuge käytti esimerkkinä USA:n korkeimman oikeuden tapausta Planned Parenthood v. Casey (505 U.S. 833 (1992)), jossa ihmisarvo liitetään identiteetin määrittelyyn esim. seuraavalla tavalla:these matters, involving the most intimate and personal choices a person may make in a lifetime, choices central to personal dignity and autonomy, are central to the liberty protected by the Fourteenth Amendment. At the heart of liberty is the right to define one’s own concept of existence, of meaning, of the universe, and of the mystery of human life.” (p. 851)

Myytit vs. kokemukset – oikeustieteen pedagogiikan tunnustelua

Martin Björklund, Sampo Mielityinen

Martin Björklund on luennoitsija ja väitöskirjan tekijä Helsingin yliopistossa sekä Opettajien akatemian puheenjohtaja.

Sampo Mielityinen on Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen yliopistonlehtori.

 

Miten oikeustiedettä tulee opettaa? Miten juridiikkaa opitaan, ja miten tätä oppimista voi tukea ja ohjata? Korkeakoulupedagogiikasta on paljon tutkimusta. Toisaalta, meillä opettajilla on myös sisäistettyjä malleja, tottumuksia ja kyseenalaistamattomia ajattelutapoja. Siksi on hyvä pysähtyä toistuvasti miettimään oikeustieteen opetuksen ja oppimisen perusteita.

Sampo Mielityinen käynnisti näistä teemoista keskustelun Twitterissä kysymällä, mitä ovat oikeustieteen opetuksen ja oppimisen myytit – mitä hokemia tai yleistyksiä hellimme oikiskoulutuksesta ­(hittejä ja huteja)? Kysymys herätti vilkasta keskustelua ja ilahduttavana sivupolkuna myös pohdintaa oikeustieteen tehtävästä (ks. Mika Sutelan blogi teemasta).

Twitter-keskustelussa nousi esiin muun muassa arviointiin, opiskelun teoreettisuuteen, perusteiden pänttäämisen tarpeellisuuteen, kriittiseen ajatteluun ja oikeustieteen omalaatuisuuteen liittyviä myyttejä. Niiden testaaminen jatkui Oikeustieteen päivien työpajassa Aalto-yliopistossa torstaina 29.8.2019. Työpajaan osallistui 15 tutkijaa ja opettajaa eri korkeakouluista. Ensin osallistujat äänestivät Dotstorming-työkalulla, mitä myyttejä haluaisivat pajassa työstää. Näin saatiin neljän analysoitavan myytin joukko:

  • Arviointi on objektiivista ja arvosanat vertailukelpoisia.
  • Ensin on päntättävä perusteet ennen kuin voidaan ruveta soveltamaan.
  • Eri oikeudenalat pitää opiskella mielellään 1000 sivun kirjatenteissä.
  • Juristitutkinto on generalistitutkinto ja pätevöittää kaikkeen.

Näitä myyttejä koeteltiin pienryhmissä noin tunnin ajan. Seuraavassa esittelemme nostoja pienryhmien keskusteluista.

”Arviointi on objektiivista ja arvosanat vertailukelpoisia”: Arvosanojen vertailukelpoisuutta voidaan tarkastella monessa kontekstissa: saman tutkinnon eri opintojaksojen välillä, eri opettajien arviointilinjojen johdonmukaisuuden näkökulmasta, eri tiedekuntien käytäntöjä vertaillen tai vaikkapa arviointilinjan ajallisen jatkuvuuden turvaamiseksi. Arvosanojen merkitys esimerkiksi valittaessa auskultointiin ja edelleen tuomarinkoulutukseen pääseviä juristeja korostaa yhdenvertaisuuden tärkeyttä.

Toisaalta arvioinnin objektiivisuus kohtaa samanlaiset tulkinnanvaraisuuteen ja arvosidonnaisuuteen liittyvät haasteet kuin vaikkapa oikeudellinen ratkaisuharkinta. Yhdenmukaisen arvioinnin ideaali – tai illuusio – on yhteydessä yhteiskunnalliseen oikeusvarmuuteen laajempana ideaalina. Tiedämme molempien olevan käytännössä haasteellisia toteuttaa.

Arvioinnin yhdenvertaisuuden parantamisen keinoina nostettiin esiin muun muassa opettajien yhteis- ja ristiinarviointi sekä selkeät arviointikriteerit ja laadulliset arviointimatriisit. Myös opiskelijoille annettava palaute on tärkeää, jotta he pystyvät ymmärtämään, kuinka heidän oppimistaan ja osaamistaan arvioidaan.

”Ensin on päntättävä perusteet ennen kuin voidaan ruveta soveltamaan”: Keskustelussa todettiin, että oikeustieteessä esiintyy edelleen näkemyksiä ja rutiineja, jotka kannustavat opiskelijoita pintasuuntautuneeseen, käytännöstä irrallisten abstraktien peruskäsitteiden ulkoaoppimiseen. Pedagogisesti on hyvin perusteltavissa, että varhainen soveltaminen auttaa myös perusteiden oppimisessa, mutta didaktinen tie tähän on kivinen. Kivistäkin tietä kannattaa silti astella: mitä enemmän opettaja saa opiskelijat ajattelemaan oikeuden toimintaa käytännössä, sen parempi oppimiselle. Toisaalta keskustelussa tuotiin esille, että tämän käytännön toteutus voi kohdata jopa fanaattista vastustusta.

”Eri oikeudenalat pitää opiskella mielellään 1000 sivun kirjatenteissä”: Keskustelussa tuotiin esille systematiikan merkitys juristin osaamiselle – työelämän osaamistarpeidenkin näkökulmasta on perusteltua, että opetus perustuu laajoihin kokonaisuuksiin. Toisaalta opetus- ja arviointimenetelmien taitava käyttö sallisi systemaattisen otteen silloinkin, kun oppimista ja arviointia pilkotaan ja kohdistetaan pienempiin osa-alueisiin kerrallaan. On hyvä erottaa yksittäiset tentit ja muut arviointitilanteet siitä, kuinka opiskelijoita tuetaan ohjauksen avulla reflektoimaan osaamistaan ja sen karttumista tutkinnon mittaan.

”Juristitutkinto on generalistitutkinto ja pätevöittää kaikkeen”: Tämä myytti jakautuu yhtäältä väitteeksi juristitutkinnon merkityksestä kaikissa oikeudellisissa työtehtävissä ja toisaalta väitteeksi juristitutkinnon annista muissakin kuin oikeudellisissa ammateissa (esim. toimitusjohtaja). Juristitutkinnon säilyttämistä yleistutkintona puoltavat tutkinnon antama valmius kokonaiskuvan muodostamiseen, elävän elämän ongelmien poikkioikeudenalaisuus sekä mahdollisuus vaihtaa töitä joustavasti uran mittaan; toisaalta opiskelijoiden motivaatiota saattaa heikentää se, että laajaan yleistutkintoon ei mahdu kovinkaan paljon muiden tieteenalojen opintoja, jotka olisivat hyödyllisiä työelämässä. Keskustelussa pohdittiin myös sitä, antavatko nykyiset tutkinnot riittävästi valmiuksia uuden oppimiseen työuran aikana. Kirjoitustaidon, suullisen viestinnän, ryhmätyöskentelyn ja muun kommunikaation systemaattisen opetuksen vajeet haittaavat myös substanssiosaamisen tehokasta hyödyntämistä.

Kaiken kaikkiaan Oikeustieteen päivien myyttityöpajasta voidaan tehdä kolme johtopäätöstä:

  • Oikeustieteen opettajilla ja tutkijoilla on erilaisia näkökulmia siihen, mitä oppiminen on, millaista osaamista tutkinnon tulee painottaa sekä millaiset opettajan ja opiskelijan roolit ovat. Näkökulmien ja tulkintojen ero heijastuu väistämättä pedagogisiin ratkaisuihin ja mieltymyksiin.
  • Johdonmukaisten ja opiskelijoille ennakoitavien opintopolkujen rakentamiseksi on tärkeää, että opettajilla on mahdollisuuksia jakaa ja testata omia tulkintojaan Tämä on myös korkeakouluyhteisöjen sisäisen hyvinvoinnin edellytys: on helpompaa ratkoa vaikkapa opetuksen suunnitteluun liittyviä jännitteitä, kun ymmärtää toisen ajattelutapoja.
  • Oikeustieteen opettamiseen liittyvät kysymykset ovat vahvasti kytköksissä oikeuden asemaan, vallitsevaan oikeusvaltioihanteeseen ja generalistijuristin ihanteeseen yksinäisenä oikeamielisenä päätöksentekijänä. Herää myös kysymys, olemmeko pedagogisesti edelleen ”ainoan oikean ratkaisun” ideaalin pauloissa.

Pedagogisten tulkintojen jakamista ja työstämistä jatketaan tulevaisuudessakin oikeustieteen opettajien pedagogisen verkoston tapaamisissa. Tätä työtä tukee myös äskettäin Itä-Suomen yliopistolle perustettu oikeustieteiden opetuksen kehittämisyksikkö (OSKU). Haluatko mukaan verkostoomme? Laita viestiä sampo.mielityinen(at)uef.fi tai martin.bjorklund(at)helsinki.fi.

Pysyykö oikeustiede mukana modernin yhteiskunnan murroksessa?


 
 
 
 

Mika Sutela

Kirjoittaja on väitellyt Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitokselta
 

Oikeustiede keskittyy lakien soveltamiseen, tulkintaan ja systematisointiin. Paavo Kastarin (1980) sanoin ”juridiikka on käytännön tiede”. Oikeustieteissä on kuitenkin tänä päivänä entistä enemmän tilaa monipuoliselle tieteelliselle osaamiselle.

OIKEUSTIETEISSÄ TUTKIMUSKOHTEET EDELLYTTÄVÄT NYKYPÄIVÄNÄ LAAJAA MENETELMÄTYÖKALUPAKIN VALIKOIMAA

Twitterissä asianajaja, OTT Kai Kotiranta kommentoi 14.8. yliopistonlehtori, OTT Sampo Mielityisen twiittiä (13.8.2019) seuraavasti: ”Lainopillinen tutkimus on pitkälti tradition toistamista ja siksi nykypäivänä helposti tunkkainen metodi. Tarvitaanko oikeustieteessä laajempaa näkemystä ja useampien metodologisten työkalujen käyttämistä – lopputulos tärkeämpi kuin selvästi nimettävissä oleva metodi?” Tämä kirjoitus sai alkunsa pääosin tästä seuranneen somekeskustelun pohjalta.

Oikeustieteen valtavirta on aina keskittynyt ja niin tulee keskittymään myös tulevaisuudessa lakien soveltamisen, tulkinnan ja systematisoinnin kysymyksiin. Juristi on asiantuntija oikeussääntöjen sisällön selvittämisessä ja niiden soveltamisessa elävän elämän asioihin ja ongelmiin. (Lehtimaja 1981 ja Tala 2005.) Kuitenkin jo 1960-luvun lopussa Antero Jyränki totesi, että ”uusi” juridiikka edellyttää varsin monipuolista menetelmällistä koulutusta (Jyränki 1969).

Tieteelliset tutkimusmenetelmät ovat tutkijalle välttämätön työkalupakki. (Hirvonen 2011.) Tutkimusongelma määrää pääsääntöisesti tutkimusmenetelmän, ja jos pakista ei löydy muuta kuin vasara, se rajoittaa paljon työskentelyä. Toisin sanoen, jos menetelmäosaaminen rajoittuu suppeaan valikoimaan, tutkimuskohde helposti rajautuu sen perusteella eikä toisinpäin. Laajempi metodologinen hallinta avaisi uusia näkökulmia. Voitaisiin esittää monipuolisia tutkimuskysymyksiä.

Oikeustieteellisessä tutkimuksessa tutkimusongelmat ja -kysymykset, kuten myös tutkimusaineistot yhteiskunnallisen oikeustutkimuksen osalta, tulevat useimmiten käytännön työelämästä, eri hallinnonaloilta. Tutkimuskohteet ovat oikeustieteissä toisinaan monimutkaisia, esimerkiksi asiat eivät ole välttämättä yksinkertaisia syy-seuraussuhteiltaan. Tämä puoltaa vähintäänkin kohtuullisen kokoisen menetelmätyökalupakin hallintaa. Tutkimusongelmiin, tutkimuksen kysymyksenasettelun muotoiluun sekä siihen, minkälaisen aineiston varassa asetettuihin kysymyksiin pyritään vastaamaan vaikuttaa se, lähestytäänkö asiaa suppeasti yhden oikeudenalan sisältä vai monitieteisesti ulospäin avautuvasti (Määttä 2000).

MONITIETEISEEN TUTKIMUKSEEN TUTUSTUMINEN HYVÄ ALOITTAA AJOISSA

Joskus opinnäytetyössä väitetään tehtävän empiiristä tutkimusta, vaikka tosiasiassa työ ei sitä ole. Yksi tutkittavaa ilmiötä esittelevä taulukko tutkielman johdantoluvussa ei vielä tee tutkimuksesta empiiristä. Toisinaan kun haluttaisiin tehdä empiiristä oikeustutkimusta, ei ole kunnollista tutkimusaineistoa tai aineisto aiotaan hankkia ”puolihuolimattomasti” esim. haastattelemalla ilman kunnollista perehtymistä haastattelututkimuksen saloihin. On kyse sitten kvantitatiivisesta tai kvalitatiivisesta aineistosta, on myös hyvä varautua siihen, että ongelmakohtia sen kanssa tulee eteen ja aineiston käsittely vie aikaa.

Nykyisin korostetaan tutkimuksen monitieteisyyttä. Lainopilliselle tutkimukselle on kuitenkin nykypäivänä edelleen kysyntää samaan aikaan, kun monitieteinen ja kansainvälinen oikeudellinen tutkimus painottuu useissa yhteyksissä. Oikeustietein piirissä ei ole olemassa mitään yleisesti oikeaa tutkimuksen mallia, vaan alalla pikemminkin vallitsee useita erilaisia käsityksiä hyvän oikeudellisen tutkimuksen tunnuspiirteistä (Määttä 2015). Tutkielmaseminaareissa esiintyy niin lainopillisia kuin myös monitieteisiä tutkimusaiheita ja -kysymyksiä, mutta käsitykseni mukaan opiskelijoiden empiiriset tutkimuskysymykset muutetaan kuitenkin herkästi lainopillisiksi. Syynä tähän voi olla esimerkiksi se, että opiskelijalla ei ole sellaista laajempaa menetelmällistä osaamista, jolla empiiriseen kysymykseen olisi mahdollista vastata. Opiskelijalla saattaa olla käytössään hyväkin empiirinen aineisto, mutta ei ole välineitä tarkastella sitä. Tällöin siis käy lopulta niin, että hallittava menetelmä määrääkin virheellisesti tutkimusongelman. Usein myös perinne velvoittaa tutkimaan oikeutta lainopillisesti (ks. Minkkinen 2004). Tapa, jolla suomalainen tiedeyhteisö marginalisoi normatiivisesta perinteestä poikkeavan oikeustieteellisen alan tutkijan, ei kerro vahvasta traditiosta vaan päinvastoin epävarmuudesta, siitä, että oikeustiede ei loppujen lopuksi tiedä, mitä se on. (Minkkinen 2017) Antti Kivivuori esitti reilut kaksikymmentä vuotta sitten, että suomalainen oikeustiede ei tunne itseään riittävän hyvin (Kivivuori 1997). Tapio Määtän (2000) mukaan erilaisia tutkimuksen painopisteitä ja sovellettavia menetelmiä koskevista käsityksistä ei pidä yrittää päästä eroon, vaan ne ovat hyvä ja kannustettava asia.

Menetelmäopetusta saatetaan järjestää valinnaisena maisterivaiheen opiskelijoille ja jatkokoulutettaville, mutta kursseja tutkimusmenetelmien perusteista olisi kuitenkin hyvä järjestää jo kandivaiheessa, jotta uudenlaisten, toisinaan työläiden ja haasteellisiltakin tuntuvien asioiden haltuunottoon ei tarvitsisi käyttää resursseja enää siinä vaiheessa, kun olisi aika kirjoittaa tutkielmaa tai tutkimussuunnitelmaa jatko-opintoihin – tai käsitellä ja analysoida tutkimusaineistoa. Toisaalta perusopintovaiheesta lähtien voitaisiin käydä läpi aiempia alan tutkimusjulkaisuja ja tuoda esille metodologisia näkökohtia läpäisyperiaatteella pitkin opintoja. Tämä voisi muuttaa toisinaan havaittavissa olevaa kevytmielistä ja suppeaa suhtautumista monitieteistä tutkimusta kohtaan.

OIKEUSTIETEELLISEN OPETUKSEN JA TUTKIMUKSEN KEHITTÄMINEN OLLUT PITKÄÄN ESILLÄ

Ajatuksia, joiden mukaan oikeustiede haluttiin palauttaa empiirisiin yhteiskuntatieteisiin, esiintyi Suomessa jo 1970-luvulla (Aarnio 1993). Tuolloin oikeustieteellisiä tutkintoja uudistettiinkin. Tärkeänä periaatteellisena kysymyksenä esitettiin, missä määrin oikeustieteellisten opintojen yhteyteen on sovitettava myös muiden alojen opetusta. Katsottiin, että mitä runsaammat tiedot juristilla on myös muilta kuin omalta alaltaan, sitä paremmin hän pystyy hoitamaan myös varsinaista juristin tehtävää. (ks. Kilpi 1974) Uudistamiskomitea ehdottikin ei-juridisen opetuksen lisäämistä. Katsottiin, että aiempaa enemmän juristeja työskenteli sellaisilla toimialoilla, joissa yhteiskuntatieteellinen, valtiotieteellinen tai kauppatieteellinen tutkinto kenties antoi paremman pätevyyden. Vaikka laintuntemusta arvostettiin, sitä vähennettiin. (Ks. Helminen 1974)

Oikeustieteiden opetusta on yritetty edelleen kehittää monipuolisempaan suuntaan etenkin 1990-luvulta lähtien, mutta opetuksessa on vielä paljon kehittämistä. Viime aikoina eri oikeustieteelliset koulutusyksiköt ovat esimerkiksi valinneet erilaisia painopistealoja. Myös valinnaisuutta opinnoissa on lisätty jossain määrin. Juristikoulutus on kuitenkin haluttu pitää yleistutkintona. Opetuksessa korostuu enemmän asiantuntijuus ja kouluttaminen asiantuntijaprofessioon kuin tieteellisyys ja kouluttaminen tutkimusyhteisön jäseneksi. Muun muassa tieteen ja tutkimustoiminnan lähtökohdat, tutkimusmenetelmät ja tutkimuksen raportointiin liittyvät kysymykset jäävät opetuksessa hyvin vähäiselle huomiolle, mikä aiheuttaa sen, että oikeustieteen opiskelijoilla on jokseenkin heikko tieteellinen yleissivistys ja heikot valmiudet käsitellä todellisuutta koskevaa tietoa. (Ervasti 2011 ja Ervasti – Aaltonen 2017.)

HALUAAKO OIKEUSTIEDE PYSYÄ MUKANA YHTEISKUNNAN MUUTOKSESSA?

Digitalisaatio on suuri yhteiskunnallinen murros, joka mullistaa työn tekemistä, ammatteja ja kokonaisia toimialoja. Teknologia kehittyy ja mullistaa ihmisten arkea ja palveluja. Sanotaan, että nykypäivänä tietoa on enemmän kuin koskaan, mutta saatavilla olevan tiedon määrä kasvaa edelleen teknologian myötä. Digitalisaatio on yhä tärkeämmässä roolissa myös oikeudenkäytössä. Tietojärjestelmien merkitys oikeustieteissä kasvaa edelleen tulevaisuudessa. Lainkäyttöä pyritään entistä enemmän sähköistämään. Teknologinen kehitys voi mahdollistaa tehokkaamman ja nopeamman työskentelyn ja päätöksenteon. Myös tästä näkökulmasta menetelmällisellä hallinnalla on aiempaa korostuneempi merkitys.

Myös muilla aloilla on paikoin kärsitty menetelmäosaamiseen puutteesta, ja esimerkiksi jatkokoulutusvaiheessa ja työnhaussa kaikilla ei ole tästä syystä ollut yhdenvertaisia mahdollisuuksia tehdä tutkimusta ja saada työtä. Silloin kun muilla aloilla menetelmäopetusta on lisätty, suunnitteluvaiheessa ja opetuksen alkumetreillä vastustusta on ollut havaittavissa, mutta sittemmin kaikki tahot ovat kokeneet muutoksen hyödylliseksi. Moni koulutusyksikkö on ollut hereillä yhteiskunnan muutoksessa ja niissä on ollut tilaa rohkeille avauksille.

Jyränki (1969) totesi jo 50 vuotta sitten, että empiiristen menetelmien omaksuminen edistää oikeustieteen kehitystä. Suomalainen keskustelu empiiristen menetelmien käytön mahdollisuuksista oikeustieteellisessä tutkimuksessa saikin alkunsa jo 1970-luvulla (Tolonen 1976). Suomessa ei kuitenkaan ole vielä päästy kansainväliseen valtavirtaan mukaan, jossa oikeus- ja yhteiskuntatieteellistä tutkimusta tehdään jokseenkin laajasti (ks. Minkkinen 2017). Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitos on ollut dynaaminen, joustava ja avoin edelläkävijä monessa suhteessa opetuksen ja tutkimuksen kehittämisen osalta, ja yksi laitoksen strategisista kehittämisalueista onkin ollut empiirinen oikeustutkimus. Voidaan todeta, että myös yleisellä tasolla alan olisi hyvä pysyä mukana yhteiskunnan muutoksessa. Haluaako oikeustiede olla kehittyvä ala vai tieteellisen yleissivistyksen ja menetelmäkehityksen viimeinen linnake? Vallitsevaa tilannetta kuvastaa mm. se, että moni AMK-tutkinnon suorittanut henkilö tietää enemmän esimerkiksi kvantitatiivisen tutkimuksen tekemisestä kuin OTM- tai HTM-tutkinnon suorittanut henkilö. Tutkimusmenetelmien osaaminen on tärkeää riippumatta, millä menetelmällä pyrkii vastaamaan tutkimuskysymyksiin (Keinänen – Väätänen 2015). On myös hyvä osata lukea empiirisiä tutkimuksia ja ymmärtää niiden perusperiaatteita, vaikka ei itse tekisikään empiirisesti painottunutta tutkimusta.

Tiedepolitiikassa monitieteisyys, kansainvälisyys, profiloituminen ja yhteiskunnallinen vaikuttavuus ovat keskeisiä painotuksia tällä hetkellä (Määttä – Sutela 2017). Oikeustieteiden käytännöllisen luonteen vuoksi oikeudelliselle tutkimukselle aiheutuu jännitteitä yliopistoissa asetettujen yleisten vaateiden kanssa (Mähönen 2011). Toisaalta kuitenkin oikeudellisen tutkimuksen tiedonintresseissä on myös entistä useammin tuottaa empiiristä tietoa oikeuden ja yhteiskunnan välisistä ilmiöistä (Keinänen – Väätänen 2015). Näkisin, että oikeustieteellisellä alalla on nykypäivänä tilaa entistä laajemmalle tieteelliselle osaamiselle (ml. menetelmäosaaminen), jonka kehittämiselle teknologian kehitys, kansainvälistymisen paineet, tietoon perustuvan päätöksenteon ja arviointitutkimuksen korostuminen sekä monitieteisen tutkimuksen arvostus luovat painetta.

KIRJALLISUUTTA
Aarnio, Aulis, Onko oikeustiede yhteiskuntatiede? Lakimies 5/1993, s. 695–710.
Ervasti, Kaijus, Oikeussosiologia ja oikeuspoliittinen tutkimus osana oikeustiedettä. Oikeustiede-Jurisprudentia 2011:XLIV, s. 61–132.
Ervasti, Kaijus – Aaltonen, Mikko, Oikeustieteen opetus opiskelijakyselyiden valossa. Edilex-lakikirjasto. 5.10.2017. www.edilex.fi/artikkelit/18106
Helminen, Arvo, Opintouudistus vanhan juristin näkökulmasta. Lakimies 7/1974, s. 672–679.
Hirvonen Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsinki 2011. https://www.helsinki.fi/sites/default/files/atoms/files/hirvonen_mitka_metodit.pdf
Jyränki, Antero, Teesejä juridiikasta ja juristeista. Lakimies 8/1969, s. 880–892.
Kastari, Paavo, Haasteita oikeudelle ja oikeustieteelle. Lakimies 6/1980, s. 558–585.
Keinänen, Anssi – Väätänen, Ulla, Empiirinen oikeustutkimus – mitä ja milloin? Edilex 2015/7.
Kivivuori, Antti, Mitä on oikeustieteen ajanmukaisuus? Lakimies 3/1997, s. 376–377.
Kilpi, Lassi, Oikeustieteellisten opintojen uudelleenjärjestelystä. Lakimies 7/1974, s. 661–671.
Lehtimaja, Lauri, Oikeustieteestä käyttö- ja perustutkimuksena. Lakimies 6/1981, s. 567–600.
Minkkinen, Panu, Miten oikeustiedettä voidaan muuttaa? Lakimies 6/2004, s. 1085–1088.
Minkkinen, Panu, Oikeus- ja yhteiskuntatieteellinen tutkimus – suuntaus, tarkastelutapa, menetelmä? Lakimies 7–8/2017, s. 908–923.
Mähönen, Jukka, Suomalaisen oikeustutkimuksen haasteet – näkökulmia julkaisutapoihin ja -foorumeihin, s. 71–80 teoksessa Tatu Hyttinen – Katja Weckström (toim.), Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 50 vuotta. Turun yliopisto 2011.
Määttä, Tapio, Monitieteisyys ympäristöoikeudessa – oikeustieteen sisäiset ja ulkoiset yhteydet oikeustieteellisen tutkimuksen haasteina. Oikeus 3/2000, s. 333–355.
Määttä, Tapio, Metodinen pluralismi oikeustieteessä – ympäristöoikeudellisen tutkimuksen suuntaukset ja menetelmät. Edilex 2015/45.
Määttä, Tapio – Sutela, Mika, Oikeustieteellinen tutkimus ja koulutus yliopistokentässä indikaattorianalyysin valossa. Lakimies 7–8/2017, s. 924–949.
Tala, Jyrki, Lainsäädäntötutkimus – tarpeellinen näkökulma oikeustieteessä. Defensor Legis 6/2005, s. 1321–1322.
Tolonen, Juha, Empiirisen tiedon käytöstä oikeustieteessä. Lakimies 7/1976, s. 593–609.

Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen Oivallinen OTM-tutkielma -palkinto Emmi Nykäselle

Oskari Korhonen

Suomalainen lakimiesyhdistys on luovuttanut Itä-Suomen yliopistosta vastikään valmistuneelle Emmi Nykäselle “Oivallisen OTM-tutkielman” palkinnon.

Nykäsen kauppaoikeuden alaan kuuluva tutkielma “Osakeyhtiön purkamisen vaikutus osakkeenomistajan  vahingonkorvauskorvausvastuuseen” arvosteltiin arvosanalla laudatur.

Suomalainen lakimiesyhdistys myöntää vuosittain tiedekuntien suosituksista noin 4–5 palkintoa erinomaisiksi todetuista oikeustieteen maisterin tutkintoon kuuluvista tutkielmista. Palkinto on suuruudeltaan 2000 euroa. Nykäsen saama palkinto luovutettiin oikeustieteiden laitoksen kevään laitoskokouksessa ja palkintoa luovuttamassa oli lakimiesyhdistyksen hallituksen jäsen, Itä-Suomen yliopiston oikeustieteen professori Suvianna Hakalehto.

Nykänen, joka valmistui toukokuussa oikeustieteen maisteriksi, työskentelee nykyään liikenne- ja viestintäministeriössä ylitarkastajana. Haastattelimme Nykästä tutkielman tekemisen ylä- ja alamäistä sekä siitä, mikä opintojen loppusuoralla laadittavan tutkielman merkitys on sekä opiskelun että työelämän kannalta.

Oikeustieteen maisteri Emmi Nykänen vastaanotti Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen palkinnon yhdistyksen hallituksen jäseneltä, oikeustieteen professori Suvianna Hakalehdolta oikeustieteiden laitoksen laitoskokouksessa.

Mistä teemasta teit tutkielmasi ja miten päädyit aiheeseen?

“Tutkielmani käsitteli osakeyhtiön osakkeenomistajan vahingonkorvausvastuuta yhtiön purkamistilanteessa. Voimassa oleva lainsäädäntö sääntelee osakkeenomistajan vahingonkorvausvastuuta ainoastaan yhtiön perustamistilanteessa sekä yhtiön ollessa aktiivisesti toiminnassa. Tutkielmani keskittyy kysymykseen, millainen vastuu puretun yhtiön osakkeenomistajalla on yhtiön aiemmasta toiminnasta osakeyhtiötä ja vahingonkorvausvastuuta koskevien säännösten perusteella ja tuleeko osakkeenomistajan vastuuta arvioida eri tavalla selvitystilassa olevassa tai puretussa osakeyhtiössä kuin toiminnassa olevassa osakeyhtiössä.

Päädyin aiheeseeni törmättyäni Edilexissä erääseen kiinnostavaan KKO:n ratkaisuun (KKO 2016:26), josta ideani lähti muotoutumaan.”

Millainen prosessi gradun tekeminen oli? Kauanko kirjoittaminen kesti?

“Kirjoitin graduani yhteensä noin puoli vuotta. Kirjoitin graduani töiden ohella, minkä vuoksi prosessi oli välillä raskas, mutta erittäin antoisa. Oikeustieteen laitokselta saatu ohjaus auttoi erittäin paljon prosessin eri vaiheissa.”

Mihin lopputulokseen päädyit?

“Tiivistettynä graduni johtopäätöksenä oli, että osakkeenomistajan vastuuta tulisi arvioida osakeyhtiölain 22 luvun perusteella, mutta osakkeenomistajalla ei olisi kaikissa tilanteissa samanlaista oikeutta pysyä passiivisena kuin yhtiön ollessa aktiivisesti toiminnassa.”

Millainen on oivallinen oikeustieteellinen tutkielma ja miten sellainen kirjoitetaan?

“Oivallinen oikeustieteellinen tutkielma on mielestäni selkeästi ja johdonmukaisesti kirjoitettu. Tutkielman tutkimusongelman tulee olla hyvin rajattu ja asetettu. Lisäksi aiheen tulisi olla tieteellisesti tai yhteiskunnallisesti relevantti. Oikeudellisen argumentoinnin tulee myös olla perusteltua, johdonmukaista ja tarvittaessa kriittistä. Erittäin tärkeää on myös se, että tutkielman on kirjoitettu hyvällä suomen kielellä kirjoitusohjeita noudattaen.

Gradun kirjoittamiseen kannattaa varata aikaa ja se kannattaa tehdä aiheesta, joka kiinnostaa itseään. Suosittelen myös osallistumaan aktiivisesti pro gradu -seminaariin, josta saa hyviä vinkkejä ja tukea muilta opiskelijoilta ja ohjaajilta.

Mikä on gradun merkitys toisaalta opintojen ja toisaalta työelämän näkökulmasta?

“Näen, että gradu on osaltaan opintojen loppuvaiheen ‘huipentuma’ ja sillä on merkitystä haettaessa mahdollisesti jatko-opiskeluihin tai auskultointipaikkoihin, joten sen tekemiseen kannattaa aidosti panostaa. Työelämässä gradun painoarvo vaihtelee riippuen siitä, millaiseen työhön hakee. Gradulla voi olla merkitystä ensimmäistä työpaikkaa haettaessa, mutta näkemykseni mukaan työkokemus vaikuttaa valintaprosessissa enemmän.

Tekoälyä viranomaistoimintaan

 

 

 

Tomi Voutilainen

Kirjoittaja on Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori, joka on erikoistunut informaatio-oikeuden sekä hallinnon digitalisaation oikeudellisiin kysymyksiin.

Viranomaistoiminnan automatisoinnilla  on jo vuosikymmeniä pitkät juurensa Suomessa. Puolestaan tekoälyyn liittyviä teorioita ja sovelluksia on kehitetty 1950-1960 –luvuilta lähtien. Uudessa hallitusohjelmassa ”Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta” todetaan, että Suomi edistää eettisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävän datapolitiikan ja tekoälypoliittisen sääntelykehikon laatimista. Hallitusohjelman mukaan Suomeen luodaan ohjeistus tekoälyn eettisestä käytöstä. Niin ikään tavoitteeksi asetetaan, että tehdään tarvittavat lainmuutokset, joilla edistetään digitalisaation ja tekoälyn hyödyntä¬mistä sosiaaliturvaetuuksien hakemisessa, käsittelyssä ja päätöksissä.

ALOITTEITA, SUOSITUKSIA JA EETTISYYTTÄ

Tekoälyn käyttöön liittyvistä sääntelytarpeista ja käytön rajoituksista sekä eettisistä kysymyksistä on tehty aloitteita, linjauksia ja suosituksia niin Euroopan unionin toimielimissä (ks. esimerkiksi seuraavat: 1) Parlamentin suositukset robotiikkaa koskevista yksityisoikeudellisista säännöksistä, 2) A European Approach to Artificial Intelligence, 3) Ethics Guidelines for Trustworthy AI ja  4) Komission tiedonanto: Luottamuksen rakentaminen ihmiskeskeiseen tekoälyyn) kuin Euroopan neuvostossa (ks. European Ethical Charter on the Use of Artificial Intelligence in Judicial Systems and their environment).

Pitkälle viety automatisointi viranomaistoiminnassa on monin osin oikeudellisesti ongelmallinen eikä ongelmiin ole löydetty kestäviä ratkaisuja. Toisaalta pitkälle viety automatisointi voi joissakin tilanteissa parantaa viranomaisten asiakkaiden yhdenvertaisuutta ja oikeusturvaa asioiden käsittelyssä, kun nk. inhimilliset ihmistyöstä johtuvat muuttujat on karsittu minimiin. EU:n yleinen tietosuoja-asetus lähtökohtaisesti kieltää automatisoidut päätökset, mutta sallii ne tietyissä tilanteissa.

Tekoälyn käytön eettisyyteen liittyvät pohdinnat sivuavat tai ovat osa säädännäistä oikeutta. Julkisessa toiminnassa lain tarkka noudattaminen ei ole eettinen kysymys, vaan suoraan perustuslain 2.3 §:stä tuleva vaatimus. Tässä suhteessa eettisiä ohjeita laadittaessa on syytä pyrkiä asetelmaan, jossa laissa säädettyjä vaatimuksia ei esitettäisi eettisinä kysymyksinä. Sen sijaan eettiset kysymykset voivat nostaa esiin uusia sääntelytarpeita erityisesti eettisiä kysymyksiä peilattaessa perusoikeuksien toteuttamiseen sekä julkisen vallan käytön lakisidonnaisuuteen.

HALLINNON AUTOMATISOINTI JA TEKOÄLYN KÄYTTÖ

Suomessa oikeustieteissä ensimmäinen hallinnon automatisointia käsitellyt OTT Jorma Kuopuksen väitöskirja ”Hallinnon lainalaisuus ja automatisoitu verohallinto” julkaistiin yli 30 vuotta sitten (väitös 14.5.1988). Käsittelin myös omassa 10 vuotta sitten julkaistussa väitöskirjassani ”ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa” (väitös 12.6.2009) hallinnon päätöksenteon automatisointia ja sen reunaehtoja osana ICT-oikeudellisia kysymyksiä. Teoksissa on esitetty hallinnon automatisointiin ja algoritmisoitumiseen liittyviä oikeudellisia reunaehtoja ja ongelmia, jotka ovat edelleen relevantteja eikä ajan kuluminen ole niitä muuttanut, koska hallinnollinen sääntely on Suomessa ollut peruspohjaltaan varsin kehittymätöntä viimeiset vuosikymmenet. Osaltaan tähän vaikuttavat myös perustuslaista johdettavat hallinnon toimintaan kohdistuvat vaatimukset muun muassa hallinnon lainalaisuudesta, lakisidonnaisuudesta, oikeusturvasta ja hyvästä hallinnosta.

Viimeisen vuoden aikana hallinnon automatisoinnin ongelmiin on herätty jälleen kerran, kun eduskunnan apulaisoikeusasiamies kysyi Verohallinnolta verovelvollisten oikeusturvan sekä hyvän hallinnon ja virkavastuun toteuttamisen perään pitkälle viedyssä automatisoidussa verotusmenettelyssä (ks. oheinen apulaisoikeusasiamiehen selvityspyyntö). Perustuslakivaliokunta otti puolestaan kantaa automatisoituun päätöksentekoon liittyviin sääntelyn reunaehtoihin tämän vuoden alkupuolella sekä ratkaisemattomiin kysymyksiin (PeVL 62/2018 vp). Muun muassa antamaani lausuntoon pohjautuen perustuslakivaliokunta totesi, että ”automatisoituun päätöksentekoon vaikuttaa sisältyvän useita hallinnon yleislaeilla nimenomaisesti säätelemättömiä kysymyksiä. Asiasta ja oikeusministeriön valmisteluvastuulle kuuluvan hallinnon yleislainsäädännön alan sääntelytarpeesta tulee tehdä selvitys. Selvityksessä on tarkasteltava, millä tavoin automatisoidun hallintomenettelyn ja päätöksenteon sääntely täyttää hallinnon lainalaisuuden, julkisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvien hallinnon oikeusperiaatteiden asettamia vaatimuksia sekä turvaa oikeusturvan ja virkamiesten virkavastuun asianmukaisen toteutumisen”.

Automatisoitu päätöksenteko ja tekoälyn hyödyntäminen viranomaisten toiminnassa on kehitystyön jatkumoa, jossa ollaan ajautumassa siihen pisteeseen, jossa teknologiset mahdollisuudet kohtaavat lainsäädännön asettamat rajat ja jolloin lainsäädäntöä on tarkoituksenmukaisin osin tarpeen kehittää kuitenkin perustuslaista johdettavien vaatimusten puitteissa. Tarkoituksenmukaisuus ei voi kuitenkaan tarkoittaa pelkästään hallinnon toiminnan taloudellisen tehokkuuden lisäämisyrityksiä, koska tällaiset tavoitteet ovat tietojärjestelmien käytössä osoittautuneet julkisessa hallinnossa pääsääntöisesti ”ilmaan puhaltamiseksi” vailla tosiasiallisia todennettavissa olevia taloudellisia säästöjä. Perusteet täytyy löytää esimerkiksi perusoikeuksien edistämisestä.

VIRKAVASTUU – PERIAATTEESSA

Yksi automatisoidun päätöksenteon ja tekoälyn hyödyntämisen rajoittavista tekijöistä on virkavastuuta ilmentävät vaatimukset. Perustuslain 118 §:n mukaan ”virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta [––] Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään”. Erityisesti rikosoikeudellinen virkavastuu pitää pystyä kohdentamaan päätöksestä tai virkatoimesta vastanneeseen virkamieheen. Tietojärjestelmän tehdessä päätöksiä viranomaisten toiminnassa tällaisen vastuun kohdentamista on pääsääntöisesti hankalaa tai jopa mahdotonta osoittaa yksittäiseen virkamieheen siten, että vastuu tosiasiassa olisi todellista. OTT Jorma Kuopus luonnehti 1988 väitöskirjassaan tällaista vastuun hämärtymistä osuvasti pulverisoinniksi.

Suomessa ei ole ollut yleislaintasolla säädettynä hallintopäätöksiin kohdistuvia allekirjoitusvaatimuksia eikä hallintolain mukaan hallintopäätöksessä tarvitse olla mainittuna edes päätöksestä vastuussa olevaa henkilöä tai henkilöitä. Allekirjoitus on perinteisesti käsialanäyte, mutta sähköisessä toimintaympäristössä sähköiseen allekirjoitukseen liittyy erilaisia henkilöllisyyden sekä asiakirjojen alkuperäisyyden varmistavia tekijöitä.
Allekirjoituksen eräänä tarkoituksena on osoittaa päätöksissä se henkilö, joka on vastuussa päätöksestä. Allekirjoituksen perusteella myös voidaan jälkikäteen todentamaan, että päätöksen on tehnyt toimivaltaisen viranomaisen toimivaltainen virkamies ja että päätös on alkuperäinen. Yleislaintasoinen säädännäinen oikeus ei kuitenkaan tunnista tällaista allekirjoitusvaatimusta. Sen sijaan lainkäytössä on päätösten allekirjoittamiseen liittyviä vaatimuksia muun muassa päätöksen lopullisuuden sekä virkavastuun osoittamiseksi.

Allekirjoitusvaatimusta hallintoasioissa on yritetty oikeuskirjallisuudessa perustella vanhahtavilla julkisuuslain säännöksillä, joita on käytetty argumentoinnissa asiayhteydestään erotettuina. Tulkinnat julkisuuslakiin pohjautuvista allekirjoitusvaatimuksista lähinnä ilmentävät sitä, että päätöksenteon vastuisiin kaivataan selkeyttä ja avoimuutta, jota ei kuitenkaan voida lähteä kestävällä tavalla johtamaan julkisuuslaista. Virkavastuun osoittaminen muodostaa perusteen johonkin todennettavissa olevaan toimeen (allekirjoitukseen), jolla voidaan osoittaa päätöksenteosta vastuussa olevat henkilöt. Laillisuusvalvonnassa allekirjoituksen tarpeellisuutta on pyritty argumentoimaan epämääräisesti hyvällä hallinnolla (AOK OKV/399/1/2017, 10.11.2017), johon laillisuusvalvonnassa on tapana kaataa lähes kaikki sellaiset oikeudellisesti avoimet hallinnon toimintaan kohdistuvat kysymykset, joihin ei löydy selkeää vastausta lainsäädännöstä, mutta toimintaa halutaan arvostella. Virkavastuu ja sen osoittaminen hallinnollisessa päätöksenteossa ei näytä olleen ongelma hallintolakia säädettäessä, joskaan hallintolakia ei ole jostain syystä säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.

Virkavastuun perään kysely tekoäly- ja algoritmihallinnossa on aiheellista, mutta vaikuttaa varsin myöhäisherännäiseltä, kun otetaan huomioon hallinnon päätöksentekoon kohdistuva nykyinen sääntely sekä automatiikkaa jo pitkään hyödyntäneet päätöksentekoprosessit. Jonkinlaista epätoivoista yritystä ja kipuilua virkavastuun toteuttamisesta osoittaa lausuntokierroksella oleva hallituksen esityksen luonnos laiksi henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa, joka jo kertaalleen raukesi viime vaalikaudella eduskunnassa. Hallituksen esityksen luonnoksessa ehdotetaan, että Maahanmuuttoviraston ylijohtaja olisi vastuussa automaattista päätöksentekoa koskevasta menettelystä ja automatisoidusta yksittäispäätöksestä. Ilmeisesti Maahanmuuttoviraston ylijohtajan pätevyysvaatimuksiin kuuluu jatkossa tietojärjestelmien koodin ja algoritmien lukemisen tuntemus, jotta virkavastuu tosiasiassa voisi toteutua rikosoikeudellisesti. Näin ne vaatimukset kehittyvät myös virkamiesjohdon osalta teknologisen kehitystyön myötä ja koodareille näyttää olevan tarvetta virkamiesjohdossa jatkossa.

Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen ”Kehittyvän julkisen hallinnon oikeus” -tutkimustiimi on mukana tutkimassa tekoälyn ja automatiikan hyödyntämisen mahdollisuuksia opetuksessa yliopistojen yhteisessä AnalytiikkaÄly-hankkeessa.

Lisätietoja tekoälystä ja automatisoidun päätöksenteon haasteista:
Lausunto perustuslakivaliokunnalle
ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa
Chatbot-sovellus osana viranomaisten neuvontapalveluja

Sosiaalihuoltolain päivitystarpeesta kunnan hallinnon järjestämisen näkökulmasta

 

 

 

Matti Muukkonen

Kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina oikeustieteiden laitoksella.

SUOMESSA TOTEUTETTIIN sosiaalihuoltolain uudistus Kataisen/Stubbin hallituksen aikana siten, että uusi laki tuli voimaan pääosin 1.4.2015, joskin osa säännöksistä oli voimassa jo 1.1.2015 alkaen ja osa vasta 1.1.2016 alkaen. Samassa yhteydessä kumottiin vuoden 1982 sosiaalihuoltolaki. Tätä ei kuitenkaan tehty kokonaan, vaan uuden lain 61 § 2 momentin mukaan lain luvut 2, 5 ja 8 jätettiin voimaan, kuten myös neljä muuta yksittäistä pykälää. Nykyisin meillä on siis voimassa oleva vuoden 2014 sosiaalihuoltolaki sekä osia kumotusta vuoden 1982 laista.

ERI PUOLILLA lainsäädäntöä viitataan sosiaalihuoltolain 6 §:n tarkoittamaan sosiaalihuollosta vastuussa olevaan toimielimeen. Kyseinen säännös ei kuitenkaan löydy siis uudesta sosiaalihuoltolaista, vaan vanhasta. Säännöksen mukaan kunnassa on oltava yksi tai useampi monijäseninen toimielin, joka vastaa sosiaalihuollon toimeenpanosta. Toimielin voi olla sosiaalilautakunta tai muukin toimielin, kuten vaikkapa kunnanhallitus. Tulkintani on, että jälkimmäinen ei kuitenkaan ole mahdollinen, mikäli kyse on tilanteesta, jossa yksi kunta hoitaa useamman tehtäviä. Tällöin kunnanhallitus ei kuntakohtaisuutensa vuoksi sellainen voi olla. Koska laki edellyttää toimielintä, ei esimerkiksi jaostoa voitane käyttää lain tarkoittamana elimenä. Mikäli kunta on siirtänyt järjestämisvastuun sosiaalihuollon tehtävistä kuntayhtymälle, vastaa tehtävistä esimerkiksi yhtymähallitus.

EN PIDÄ kovin hyvänä mallina ratkaisua, jossa osa säännöksistä on jo kumotussa laissa. Olisi perustellumpaa, että vanhaan lakiin sisältyvät edelleen tarpeelliset säännökset yhdistettäisiin pikaisesti voimassaolevaan sosiaalihuoltolakiin. Tällä helpotettaisiin erityisesti ei-juridisen koulutuksen omaavien viranhaltijoiden ja kuntalaisten lainsäädäntöön tutustumista. Hyvänä lainsäädäntötapana pitäisi olla, että pääsääntöisesti koko laki korvattaisiin uudella, eikä häntiä vanhasta jäisi.

TÄMÄ EI kuitenkaan ole sääntelyn suurin ongelma. Kuntalain 90 §:n mukaan viranomaisten, olivat ne sitten yksihenkilöisiä viranhaltijoita tai monijäsenisiä toimielimiä, toimivalta tulisi osoittaa kunnan hallintosäännössä. Kuntalain 91.2 §:n mukaan hallintosäännössä on myös mahdollisuus antaa viranomaiselle, jolle valtuusto kuntalain 91.1 §:n mukaisesti toimivaltaa on osoittanut, siirtää sitä eteenpäin. Puhutaan delegoidun toimivallan subdelegoinnista. Tämä on normaalia toimintaa, jossa esimerkiksi kunnanjohtajalle on ensin valtuuston hyväksymässä hallintosäännössä siirretty toimivaltaa ja annettu samalla oikeus siirtää sitä eteenpäin alaiselleen henkilöstölle. Tällöin delegoinnin kohde (viranhaltija tai toimielin) tekee subdelegoinnista päätöksen, joka myös sitoo sitä itseään.

VANHAN SOSIAALIHUOLTOLAIN 12.1 §:n mukaan subdelegointi ei kuitenkaan ole näin helppoa, vaan edellyttää asiasta päättämistä johtosäännöllä, so. nykyisen kuntalain aikana juuri kuntalain 90 §:n tarkoittama hallintosääntö, kun aiemmista esimerkiksi toimialakohtaisista johtosäännöistä on luovuttu. Niinpä juridisesti olemme tilanteessa, jossa yhtään sosiaalihuollon tehtävää ei laillisesti voikaan subdelegoida hallintosääntöä muuttamatta. Tämä ei ole tarkoituksenmukaista ja voi aiheuttaa muotovirherasituksen merkittävälle osalle kuntien sosiaalitoimen päätöksiä sen vuoksi, ettei viranhaltijalla, jolle esimerkiksi lautakunta tai sosiaalijohtaja toimivaltaa on omalla päätöksellään subdelegoinut, sitä todellisuudessa olekaan.

NÄKEMYKSENI MUKAAN sosiaali- ja terveysministeriön tulisikin pikaisesti korjata asia. Tässä yhteydessä tulisi myös harkita olisiko vanha sosiaalihuoltolaki kokonaisuudessaan syytä päästää lepäämään rauhassa ja tuoda tarpeellinen sääntely uuteen lakiin. Koomiselta nimittäin tuntuu, että jo kumottua lakia lähdettäisiin vuosien jälkeen vielä muuttamaan.

Ultimustohtorin puhe tohtoripromootiossa

OTT Niko Soininen, yliopistotutkija (oa), UEF, apulaisprofessori HY.
Itä-Suomen yliopiston tohtoripromootiossa 7.6.2019.

Tieteen rooli totuudenjälkeisellä ajalla

 

Arvoisat kutsuvieraat! Dear invited guests! Thank you for coming and sharing with us the second doctoral conferment ceremony of the University of Eastern Finland.

Tiede

Vakiintuneen määritelmän mukaan tieteellä tarkoitetaan ilmiöiden ja niiden välisten suhteiden järjestelmällistä ja kriittistä tutkimista ja sen avulla saadun tiedon jäsentynyttä kokonaisuutta. Tiede on luonteeltaan julkista, kriittistä, itseään korjaavaa ja perustuu koeteltuihin menetelmiin. Tieteen viimekätisenä päämääränä on alati syvenevä ja mahdollisimman objektiivinen ymmärrys ihmisestä, ympäristöstä ja yhteiskunnasta.

Epävarmuus

Tiede liikkuu jatkuvasti valon ja hämärän, varmuuden ja epävarmuuden, välimaastossa. Tiede valaisee kirkkaasti esimerkiksi sitä, kuinka ihminen on muuttanut merkittävällä tavalla maapallon elonkehän monimuotoisuutta, ilmastoa ja merten kemiallista koostumusta. Tiede kertoo, että planeetan rajat ovat tulossa vastaan. Hämärän peitossa on osin vielä se, millaisia vaikutuksia näillä muutoksilla tulee olemaan, ja millä aikajänteellä. Tieteen kriittisyys ja monimutkaisten ilmiöiden tutkimukseen liittyvät epävarmuudet tarkoittavat, että globaaleja ympäristömuutoksia koskevaa tietoa, ja ihmisen roolia niissä, voidaan myös epäillä. Toisinaan nämä epäilyt saavat kuitenkin vääristyneet mittasuhteet.

Puhe totuudenjälkeisestä ajasta

Viimeisten vuosien aikana tieteen yhteiskunnallisessa roolissa tuntuu tapahtuneen murros. Yhtenä esimerkkinä tästä on, että ihmisen roolista globaalien ympäristömuutosten aiheuttajana on tietyissä piireissä tullut mielipidekysymys. Tämä siitä huolimatta, että tiede on toistuvasti osoittanut ihmisen olevan merkittävässä roolissa niin luonnon monimuotoisuuden ehtymisen kuin ilmastonmuutoksenkin aiheuttajana. Tieteen yhteiskunnallisen roolin murroksesta kertoo muutaman vuoden takainen kohu, joka koski kansainvälisen ilmastopaneelin väitettyä epärehellisyyttä ja poliittisuutta. Pyrkimykset horjuttaa tieteen yhteiskunnallista roolia eivät ole yllättäviä, koska tiede on yksi ihmiskunnan mahtavimmista instituutioista. Tiede muodostaa keskeisen osan ihmiskunnan jaetusta muistista. Samoin kuin Yön kuningas pyrkii Valtaistuinpelissä pyyhkimään Westerosin kansakunnan muistin surmaamalla Brandon Starkin, pyrkii tiedekriittinen populismi heikentämään tieteen yhteiskunnallista roolia ihmiskunnan jaetun muistin vartijana.

Tieteellisen tiedon perusteettoman riitauttamisen johdosta julkiseen keskusteluun on ilmestynyt vahvoja käsitteitä, kuten ”totuudenjälkeinen aika” ja ”totuudenjälkeinen politiikka”. Molemmat viittaavat tavalla tai toisella siihen, ettei yhteiskunnallinen keskustelu pohjaudu samalla tavalla tieteeseen kuin aiemmin, tai ainakin tieteen yhteiskunnallisen roolin hyväksyttävyys on aiempaa helpommin kiistettävissä. Tove Janssonin ”Muumilaakson marraskuu” -kirjassa on verraton kohtaus Ruttuvaarin ja Mymmelin välillä. Tuossa kohtauksessa Mymmeli toteaa Ruttuvaarille:

– Minä pidän sinusta – Enkä minä tahdo pahoittaa sinun mieltäsi.
– Sepä hyvä, Ruttuvaari sanoi. – Mutta älä sitten enää koskaan selitä miten mikäkin on, vaan anna minun rauhassa uskoa hauskoihin asioihin.
– Minä yritän, Mymmeli sanoi.

Mymmelin voi rivien välistä lähes kuulla huokaavan syvään. Yhteiskunnan ja tieteen välisen suhteen arviointiin sovellettuna kohtauksen opetus on, että aina tieteen tarjoamaa epämiellyttävää totuutta ei haluta kuulla, varsinkaan jos se riitauttaa ihmisen maailmankuvan perusteita. On paljon helpompi Ruttuvaarin tavoin uskoa omalta kannaltaan hauskoihin asioihin. Esimerkiksi luonnonvarat on helpompi ajatella ehtymättöminä kuin hyväksyä ihmiskunnan kestävyysvajeen karu todellisuus, ja sen tarkoittamat muutokset länsimaiseen elämäntapaan. Tähän ajatteluun meillä ei kuitenkaan ole enää varaa. Tämän tiede on meille opettanut.

Tieteen vastaisku ilman vastaiskua

”Totuudenjälkeistä aikaa” leimaavat ilmiöt houkuttelevat ja jopa provosoivat tieteentekijöitä yhteiskunnalliseen keskusteluun. Jos yhteiskunnallinen keskustelu kyseenalaistaa tieteen, tiede kyseenalaistaa yhteiskunnallisen keskustelun, päättely voisi edetä.

Olen juristina ja ympäristötutkijana pohtinut, millaisen roolin tiede voi ottaa sitä väheksyvässä yhteiskunnallisessa keskustelussa. Nähdäkseni tämä rooli vaatii tiettyä varovaisuutta siitäkin huolimatta, että populistinen tieteen marginalisointi huutaa yhteiskunnallista vastavoimaa. Filosofi David Hume totesi teoksessaan ”Tutkimus inhimillisestä luonnosta”, ettei olemisesta voi johtaa pitämistä. Käytännössä tämä toteamus tarkoittaa, ettei esimerkiksi globaaleista ympäristömuutoksista deskriptiivisenä ilmiönä voi suoraan johtaa niitä oikeudellisia ja muita keinoja, joilla näihin ongelmiin puututaan. Tieteen tuloksilla on parhaimmillaan merkittävä vaikutus ihmisten mielipiteisiin, maailmankuvaan ja lopulta käyttäytymiseen. Juristille on kuitenkin selvää, että tiede ei ole lainsäätäjä eikä tuomioistuin, vaikka sillä onkin merkittävä vaikutus molempien instituutioiden toimintaan. Suomen perustuslakiin kirjattu valta päättää yhteiskunnallisista pelisäännöistä kuuluu ennen kaikkea eduskunnalle.

Yhteiskunnallisessa keskustelussa tieteen on tehtävä kuulijoilleen selväksi, milloin se pyrkii kuvaamaan todellisuutta objektiivisesti ja milloin se esittää tähän tieteeseen nojaavia normatiivisia käsityksiä siitä, mihin maailmaa ja yhteiskuntaa olisi ohjattava. Tieteen on tuotettava objektiivista tietoa poliittisen päätöksenteon tueksi, mutta poliittista prosessia ja demokratiaa tiede ei voi ohittaa. Jos näin tehdään, tiede on vaarassa muuttua poliittisten päämäärien kätkemisen prosessiksi. Tieteen ja politiikan kudoksen on oltava tiivis, mutta kudoksesta on pystyttävä erottamaan tieteen ja politiikan langat toisistaan. Muuten tiede vajoaa yhdeksi yhteiskunnallisen keskustelun äänitorveksi muiden joukossa. Totuus ja epätotuus hämärtyvät tavalla, joka ei tee oikeutta tieteelle yhtenä ihmiskunnan hienoimmista instituutioista.

Yhteiskunnallisen tehtävänjaon kannalta hiljattain muodostetun hallitusohjelman tavoitteet ilmastonmuutoksen hillinnän ja luonnon monimuotoisuuden turvaamisen osalta ovat erittäin tervetulleita. Tieteellä on ollut merkittävä rooli näitä ilmiöitä koskevan ymmärryksen kehittymisessä ja yhteiskunnallisen keskustelun herättämisessä. Tieteellä on myös merkittävä rooli näiden ympäristöongelmien ratkaisemisessa. Tänään olen ylpeä voidessani kutsua itseäni tieteentekijäksi.

Arvoisat kunniavieraat! Kaikkien promovoitavien tohtoreiden puolesta, kiitos vielä kerran, että olette tulleet juhlistamaan kanssamme tätä tieteen juhlaa!

Dear distinguished guests! On behalf of the now conferred doctors, thank you once more for celebrating with us this grand ceremony of science

OTT Niko Soininen

Oppia lainvalmisteluun pallon toiselta puolen

Suomessa lainvalmistelun laatu ja kehittämistarpeet ovat nousseet viime vuosina otsikoihin. Mediassa on uutisoitu lainvalmistelun heikosta tasosta niin säädöstekstien perusteluiden kuin sääntelyn vaikutusarviointien osalta. Puutteiden syiksi on usein tuotu esille kiirettä ja resurssipulaa. Syytä voidaan hakea myös norminpurkutalkoista, jotka ovat nostaneet asiat tapetille, kun lainsäädäntöä on kiirenvilkkaa pyritty sujuvoittamaan.

Australiassa lainvalmistelua harjoitetaan kolmella osa-alueella: liitovaltion, territorioiden ja osavaltioiden tasolla. Moniulotteinen lainvalmistelu on pakottanut maan kehittämään lainvalmistelun laadun varmistamiseksi ennakollisia valvonta- ja arviointikeinoja, joiden ansiosta Australiaa on kansainvälisellä tasolla tituleerattu yhdeksi sääntelypolitiikan kärkimaista. Säädösvalmistelua myös tutkitaan aktiivisesti yliopistoissa. Australian National University:ssä on aihepiiriin erikoistunut laitos (School of Regulation and Global Governance), jonka ovat aikoinaan perustaneet sääntelytutkimuksen pioneerit John ja Valerie Braithwaite.  Kirjoittaja on parhaillaan kyseisessä paikassa vierailevana tutkijana oppimassa, miksi Australiasta kannattaisi ottaa mallia.

Mitä me voimme oppia Australiasta?

Ensiksi on syytä pohtia tiedon roolia lainvalmistelussa. Australiassa on sitouduttu tietoon perustuvan päätöksenteon toteuttamiseen sääntelypolitiikassa, joten tietoa kerätään useilta eri tahoilta eikä maassa nojauduta ainoastaan viraston tuottamiin tilastoihin tai muuhun viranomaisen tuottamaan materiaaliin. Tiedon rooli näkyy myös poliittisessa päätöksenteossa, kun senaatti voi halutessaan pyytää sidosryhmiltä asiasta tarkempaa tietoa (ns. senate inquiry) päätöksenteon tueksi. Myös Suomessa poliittisessa päätöksenteossa olisi tärkeää huomioida se, että asiasta on kerätty ennen päätöksenteko riittävästi tietoa. Poliittisten päätösten tulee perustua tietoon eikä esimerkiksi arvovalintoihin.

Suomessa lainvalmisteluohjeet mahdollistavat tiedon keräämisen useammalta eri taholta, mutta valitettavan harvoin lainvalmistelussa nojaudutaan esimerkiksi tutkimustietoon. Australiassa ei puolestaan ole mitenkään tavatonta, että lainsäätäjä on yhteydessä yliopistoon, kun sääntelyssä tarvitaan tutkimustietoa. Tutkimustieto voi keskittyä esimerkiksi siihen, miten sääntelyllä voidaan vähentää sääntelyn kohteille aiheutuvia kustannuksia. Yliopisto saa yleensä aineiston keräämiseen vapaat kädet, joten tietoa voidaan hankkia laajasti sääntelyn kaikilta sidosryhmiltä. Tällaista yhteistyötä on harjoitettu esimerkiksi korkeakoulutuksen sääntelyssä, jossa Australian National University tuotti laajan tarkastelun siitä, kuinka korkeakoulujen sääntelytaakkaa voidaan vähentää.

Myös Suomessa olisi syytä pohtia, missä määrin lainvalmistelussa voitaisiin nojautua tieteelliseen tietoon. Nykyisellään yliopiston resursseja ei tiettävästi juuri hyödynnetä. Esimerkiksi oikeusvertailevan katsauksen ulkoistaminen yliopistotutkijalle voisi olla käyttökelpoinen työkalu silloin, kun säädetään kansallisesti uudesta asiasta.

Huomiota tulee kiinnittää ennakoivaan ohjaukseen. Suomessa lainvalmistelun laatua ei valvo aktiivisesti mikään viranomainen. Lainvalmisteluprosessissa vaikutusarvioiden laadinta – ja siinä onnistuminen – on siten pitkälti lainsäätäjän harteilla. Ainoa vaikutusten arviointia harjoittava taho Suomessa on lainsäädännön arviointineuvosto, joka antaa valituista hallitusten esityksistä lausunnot ennen kuin ne menevät eduskuntaan. Kyse on teoriassa ennakollisesta ohjauksesta, mutta tosiasiassa lausunnot ajoittuvat liian myöhään, koska hallituksen esitys on jo pitkälti valmis ennen arviointineuvoston käsittelyä. Arviointineuvosto koostaa myös vuosittain raportin siitä, miten vaikutusarvioiden laadinnassa on edellisvuonna onnistuttu. Tuoreimmassa vuosikatsauksessaan arviointineuvosto viittaa muun muassa siihen, että nykytilassa vaikutusarvioiden laatua heikentävät tietotaidon puute ja toisaalta resursoinnista johtuvat puutteet.

Australiassa lainvalmisteluprosessiin ottavat osaa useat viranomaiset, kuten The Office of Best Practice Regulation, kotoisammin OBPR. Sen toiminta keskittyy erityisesti vaikutusarvioiden tekemisen ja laadun valvontaan. Yhtenä tehtävänä on arvioida lainvalmistelun riittävää tietopohjaa. Tietopohjan kartoittamisessa hyödynnetään ns. ”taulukkomuotoon” laadittua lausumaa sääntelyvaikutuksista (ns. regulatory impact statement), jonka tarkoituksena on esitellä sääntelyn vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. Näin lainsäädäntöprosessissa voidaan tehokkaasti vertailla eri vaihtoehtojen paremmuutta ennen lopullisen sääntelyvaihtoehdon valintaa, ja poliittiset päättäjät voivat hyödyntää tätä materiaalia päätöksenteon tukena.

Suomessa on useiden hankkeiden yhteydessä pohdittu erilaisten työkalujen hyödyntämistä, jolla voitaisiin helpottaa lainvalmistelua. Suomessa on aloitettu tähän liittyen kokeilu, jossa pilotoitiin muutama vuosi sitten ns. yksi yhdestä -mallia, jonka tarkoituksena on järkevöittää yrityksille aiheutuvia kustannuksia. Mallin oppi-isä oli takavuosina itseasiassa Australia, joka onnistui vähentämään sääntelytaakkaa miljoonilla dollareilla. Australiassa kyseinen malli on kuitenkin tullut tiensä päähän ja tilalle on kehitetty muita metodeja sääntelykustannusten arvioimiseksi. Käyttökelpoinen sähköinen työkalu on esimerkiksi sääntelytaakan mittari (ns. regulatory burden measure), jonka avulla lainsäätäjä voi muutamalla klikkauksella arvioida eri sääntelyvaihtoehdoista aiheutuvia sääntelykustannuksia. Mittari vaatii toimiakseen luonnollisesti tietoa, mutta helpottaa lainsäätäjän työtä siinä määrin, kun arvioidaan esimerkiksi vaihtoehtoisia sääntelykeinoja. Myös Suomessa olisi tilaa vastaaville digitaalisille ratkaisuille ja niitä koskevalle keskustelulle – varsinkin kun esimerkiksi jo TEM jo vuonna 2011 julkaistussa pienyrityksiä koskevassa raportissaan totesi, että sähköisten työkalujen hyödyntämistä tulisi kokeilla arvioitaessa yrityksille aiheutuvia sääntelykustannuksia.

Kohti parempaa lainvalmistelua?

Lainsäädäntö on tehokkain yhteiskunnallisen ohjauksen keino. Siksi myös lainvalmistelun laatuun on kiinnitettävä huomiota. Suomen olisi siten hyvä olla avoin ulkomailla omaksutuille ratkaisuille ja tuottaa tutkimustietoa niiden soveltumisesta kotimaiseen lainvalmisteluun. Australian keinoista voisi olla hyötyä ainakin resurssipulaan ja päättäjien huomion kiinnittämiseen siihen, että laatu varmistetaan ennakkoon. Näin tavoitteet saavutetaan tehokkaammin ja paino lainsäätäjän harteilta kevenee.

 

Satu Pentikäinen, OTM, Oikeustieteen tohtorikoulutettava (lainsäädäntötutkimus)
Kirjoittaja toimii tällä hetkellä Australiassa vierailevana tutkijana
http://regnet.anu.edu.au/our-people/visitors/satu-pentikäinen

Julkisuuslain tosiasiallinen soveltamisala laajempi kuin kunnissa ajateltu

 

 

 

Matti Muukkonen

Kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina oikeustieteiden laitoksella.

Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi hieman ennen joulua vuosikirjapäätöksensä 2018:164. Tuossa tapauksessa kyse oli siitä, oliko toimittajan Oulun kaupungilta pyytämät asiakirjat sellaisia, että ne viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) perusteella piti pyytäjälle antaa. Kyseiset asiakirjat käsittelivät kaupungin tytäryhtiöiden toimintaa, erityisesti palveluhankintoja niissä ja liittyivät kuntaviranomaisen näkökulmasta omistajaohjaukseen sekä sisäiseen tarkastustoimintaan. Johtuen tytäryhtiöliitoksesta, kaupunki esittikin KHO:ssa näkemyksen siitä, etteivät asiakirjat olisi julkisuuslain piirissä juuri sen vuoksi, ettei julkisuuslain 4 § 2 mom. mukaan sitä sovelleta yhtiöihin muutoin kuin siltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa.

Asiassa ei ollut kyse julkisen vallan käytöstä, mutta toisaalta kuten KHO päätyi toteamaan, ei siinä myöskään ollut kyse siitä tuliko julkisuuslakia soveltaa kuntayhtiössä vai ei. Asiakirjapyyntö oli osoitettu kaupungille, johon julkisuuslakia sovellettiin. Kuntaviranomainen on julkisuuslain tarkoittama viranomainen myös silloin, kun se käsittelee omistajaohjauksen ja sisäisen tarkastustoiminnan piirissä olevia asioita. Asiassa ei myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja miksi kyseiset asiakirjat olisivat olleet lain perusteella salassapidettäviä.

Ratkaisu vahvistaa sitä perinteistä ajatusta, että julkisuuslakia sovelletaan viranomaisiin. Tämä ei kuitenkaan ole koko totuus ratkaisun tosiasiallisista vaikutuksista. Joissain kunnissa on nimittäin ollut tapana ohjata kuntaan saapuneet, tytäryhtiöitä koskevat asiakirjapyynnöt suoraan yhtiölle itselleen, joka taas on voinut kieltäytyä antamisesta sen vuoksi, ettei julkisuuslakia sovelleta niihin. Nyt tehdystä ratkaisusta voi selvästi päätellä sen, ettei näin voi toimia. Kuntaviranomaisen on käsiteltävä kaikki sille saapuneet asiakirjapyynnöt. Kuten taannoinen Tammelan kuntaa ojentanut laillisuusvalvontaratkaisu osoittaa myös sellaisten asiakirjojen osalta, joita kunnassa ei ole, tulee pyydettäessä antaa kirjallinen päätös. Menettelystä on säädetty julkisuuslain 14 §:ssä.

KHO:n ratkaisua edeltäneessä hallinto-oikeuden ratkaisussa lopputulos oli ollut sama, mutta se oli rakennettu soveltamalla uuteen kuntalakiin otettua ”kunnan toiminta” -käsitettä. Logiikan mukaan koska ”kunnan toiminta” sisälsi emokunnan lisäksi myös kuntayhtymät ja konsernin sekä kunnan (osa)omistetun, sopimusperustaisen (hankitun) ja rahoitetun (avustukset, palvelusetelit, jäsenyydet) toiminnan, johti tämä myös julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen. Samanlaista logiikkaa on ollut havaittavissa oikeuskirjallisuudessa, erityisesti Olli Mäenpään Julkisuusperiaate-teoksessa. KHO ei kuitenkaan tällaista käsitteistä päättelyä hyväksynyt, vaikka se kieltämättä perustuslain turvaamaa julkisuusperiaatetta edistäisikin.

Hallinto-oikeuden argumentaatiota ei kuitenkaan voi jättää huomioimatta. Kun lähtökohdaksi otetaan KHO:n ja vähän apulaisoikeuskanslerinkin Tammelaa koskenut kanta siitä, että kunnan viranomaisen on kaikissa olosuhteissa käsiteltävä asiakirjapyynnöt ja yhdistetään siihen hallinto-oikeuden mielestäni ”hajulla” ollut kanta, voidaan havaita julkisuuslain tosiasiallisen soveltamisalan olevan selvästi aiempaa luultua laajempi. Esimerkiksi Länsimetroa koskevissa uutisissa on kerrottu kuinka yhtiö ei ole suostunut asiakirjoja luovuttamaan perustellen asiaa nimenomaan juuri julkisuuslain 4 § 2 mom.:lla. Samaa tapahtuu laajasti muuallakin Suomessa, eikä näin ollen perustuslain turvaama julkisuusperiaate näytä toteutuvan.

Mutta entä jos asia onkin toisin? Pitää nimittäin muistaa, ettei kunta voi koskaan harjoittaa mitään muuta kuin sen erityisen tai yleisen toimialan piiriin kuuluvaa toimintaa. Myös omistamisen, hankkimisen tai rahoittamisen taustalla pitää olla yhteys kunnan tehtäviin. Tästä taas aiheutuu se, että kuntakonsernin toiminnan on oltava sellaista, jonka kunta on toimeksiannollaan antanut yhtiön hoidettavaksi. On kerta kaikkiaan mahdoton ajatella tilannetta, ettei kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen toiminta perustuisi emokunnan tahtoon varsinkin, kun asiaan on pitänyt ottaa kantaa kuntastrategian omistajapolitiikkaa koskevassa osiossa. Niinpä tytäryhteisöt ovat ”kunnan toimintaa” ja perustuvat kuntaviranomaisen antamaan toimeksiantoon.

Koska lainsoveltamisessa tulee noudattaa perusoikeusmyönteistä tulkintaa, näyttää vahvasti siltä, että sellainen kanta on perusteltu, joka tosiasiallisesti laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa myös tytäryhteisöihin ja muuhun kunnan toimintaan. Julkisuuslain 5 § 2 mom.:ssa on säädetty viranomaisen asiakirjoista, joiksi luetaan niin viranomaisen itsensä laatimat kuin sille saapuneet asiakirjat. Eroa ei myöskään tehdä siinä onko kyse viranomaisen toimeksisaajan laatimasta tai tälle toimeksisaajalle jonkun muun toimittamasta asiakirjasta, joka liittyy nimenomaan kyseiseen toimeksiantotehtävään. Logiikka on oikeastaan siis se, että jos kuntaviranomainen on siirtänyt jonkun tehtävän hoidon oman organisaationsa ulkopuolelle joko konserniyhteisöön tai määräysvallassa olevaan säätiöön, osaomisteiseen yhteisöön, sopimuskumppanille tai rahoittamalleen kohteelle, noudatetaan viranomaisen asiakirjan osalta organisaationeutraalisuuden periaatetta. Näin ollen esimerkiksi yksityisen (jos julkista esim. ostopalvelun tai palvelusetelin kautta) hoivakodin piirissä syntyvät toimeksiantotehtävän asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja olivatpa ne sitten kuntaviranomaisen hallussa tai ei. Sama koskee myös muita tytäryhteisöjen asiakirjoja. Luonnollisesti julkisuuslain ja muiden lakien salassapitosäännöksiä noudatetaan tällöinkin niin kuin laki edellyttää.

Oleellista on siis havaita, ettei julkisuuslain soveltamisalasäännös lopulta rajaakaan osaa asiakirjoja kategorisesti pois julkisuusperiaatteen piiristä silloin, kun ne syntyvät kuntayhtiöiden piirissä. Se kertoo vain sen, onko kyseisellä tytäryhtiöllä velvollisuus käsitellä asiaa julkisuuslain mukaisesti eli ei ole, mikäli kyse ei ole julkisen vallan käytöstä. Mutta kun asiakirjapyyntö osoitetaan kunnan viranomaiselle, on sillä normaali velvollisuutensa käsitellä asiaa ja antaa asiassa ratkaisunsa. Osana asian selvittämistä kuntaviranomaisen tuleekin selvittää myös se, onko osa sen ”omistamista” viranomaisen asiakirjoista jossain muualla kuin sen hallussa ja tarvittaessa pyytää kyseiset asiakirjat vaikkapa tytäryhtiöistä haltuunsa. Tätä tarkoitusta varten osana konserniohjeita ja toisaalta taas omistajaohjauksen keinoja (esimerkiksi yhtiöjärjestysmääräykset, palvelusopimukset) kuntien tulisikin varmistaa, että ne varmasti saavat tarvittaessa kaikki ne asiakirjat, jotka ne voivat joutua antamaan asiakirjapyyntöjen johdosta.

Kirjoitus perustuu Edilex:ssä julkaistuun ”Kunnan toiminta” -käsitteen sisältö ja oikeudelliset vaikutukset -referee-artikkeliin (JUFO1). Linkki https://www.edilex.fi/artikkelit/19585.pdf.

Rajat ylittävien infrahankkeiden lainsäädännölliset haasteet

Harriet Lonka ja Susanna Wähä

Maaliskuun 2019 alussa saatiin tieto kiinalaisomisteisen rahaston mahdollisesta kiinnostuksesta osallistua Helsingin ja Tallinnan välisen rautatietunnelin rahoitukseen. Lähes samaan aikaan Uudenmaan maakuntahallitus esitti tunnelivaihtoehtojen linjausten rajoittamista maakuntakaavassa vain yhteen vaihtoehtoon, joka ei olisi rahoitusneuvotteluiden pohjana ollut tunnelilinjaus. Nämä esimerkit avaavat hyvin niitä haasteita, joita mittavien, valtakunnallisesti tai kansainvälisesti merkittävien infrahankkeiden suunnittelussa on.

Tallinnan tunnelin suunnittelun lisäksi käytämme tässä esimerkkinä Hyperloop-suunnitelmaa, joka yhdistäisi Suomen Ruotsin kautta Eurooppaan suunniteltuun Hyperloop-verkkoon. Sekä Tallinna-hankkeesta (FinEstLink) että Hyperloopista on tehty alustavat toteutettavuussuunnitelmat (prefeasibility studies), jotka on saatavissa julkisina dokumentteina.

Lähtökohtaisesti sekä Tallinna-tunnelia että Hyperloop-suunnittelua voidaan tarkastella geopoliittisesta, strategisesta näkökulmasta. Eräänä tavoitteena on saada Suomelle vaihtoehtoisia liikenneyhteyksiä Eurooppaan vähentäen samalla logistista riippuvuutta yhtäältä Itämeren laivakuljetuksista ja toisaalta matkustajalentoliikenteestä. Kummallakin hankkeella voidaan nähdä olevan myös esimerkiksi ilmastopolitiikan tavoitteita palvelevia merkityksiä.

Toisaalta merkittävät geopolitiikan ulottuvuudet tulevat esiin jo kummankin hankkeen rahoitus-spekulaatioissa: Tallinna-tunnelin osalta puheena on ollut merkittävä kiinalainen rahoitus, ja Hyperloop puolestaan on yhdysvaltalaisen Virgin-yhtiön alulle panema hankekokonaisuus. Geopoliittisesti kumpikin hanke pyrkisi lisäämään Suomen liikkumavaraa logististen ratkaisujen puolesta, mitä hyvin kuvaa Peter Vesterbackan lanseeraama slogan: ’Finland in the Heart of Eurasia’. Logistisen liikkumavaran lisäämisellä voitaisiin ajatella olevan myös perinteisiä turvallisuuspoliittisia uhkia, erityisesti Venäjä-riippuvuutta, vähentävä merkitys.

Edellä kuvattuihin uhka- ja mahdollisuuspohdintoihin peilaten mittavien infrahankkeiden toteuttamisen lainsäädännölliset reunaehdot ovat mielenkiintoiset. Hankkeiden suunnittelun ja toteuttamisprosessien keskiössä on maankäytön suunnittelu ja sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset. Maankäytön suunnittelun lähtökohtana on kaavahierarkkinen eteneminen yleispiirteisestä suunnitelmasta kohti yksityiskohtaista suunnittelua. Maakunnan liitto sekä kunnatvastaavat maankäytön suunnittelusta kukin oman alueensa rajojen sisällä. Maakunnan ja kuntien harkintavalta sen suhteen mitä ne haluavat suunnitella ja minne, on rajoittamaton. Yhdelläkään toimijalla ei ole subjektiivista oikeutta saada haluamansa sisältöistä kaavaratkaisua, vaikka itse suunnittelu tehtäisiin hankkeesta vastaavan rahoituksellakin. Tämän vuoksi järjestelmässämme on olennaista, että hankkeita suunnitellaan lähtökohtaisesti yhteistyössä niiden kuntien/maakuntien kanssa, jonka alueelle suunniteltu hanke sijoittuu.

Myös valtion viranomaisten rooli on keskeinen suunnittelu- ja lupaprosessien etenemisen kannalta, vaikka järjestelmässämme valtiolla ei ole lähtökohtaisesti veto-oikeutta mittavankaan hankkeen etenemiseen. Edellyttäen, että hanke ei ole voimassa olevan lainsäädännön vastainen ja sille ei haeta rahoitusta kansallisesta budjetista.

Tässä mielessä käyttämämme esimerkkitapaukset eroavat olennaisesti toisistaan. Tallinna-tunneli on perinteistä teknologiaa käyttävä hanke, joka voidaan toteuttaa kokonaan nykyisen lainsäädännön puitteissa. Hyperloop taas sisältää olennaisesti uutta teknologiaa, jonka käytön ohjausta nykyinen lainsäädäntömme ei tunne. Rahoituksen kannalta hyperloop nähdään selvästi julkisen tai mahdollisesti julkisen ja yksityisen rahoituksen kombinaationa. Näin ollen Suomen valtiolliset toimijat olisivat äänivaltaisia osapuolia hankkeen kaikissa vaiheissa. Tallinna-tunnelin tapauksessa olisi teoriassa olemassa vaihtoehto, jossa valtio poliittisena toimijana ei olisi millään tavoin hankkeen osapuoli. Tämä edellyttäisi, että ainakin seuraavat ehdot toteutuisivat: 1) tunnelin linjaus olisi maakuntakaavan mukainen ja kulkisi maa-alueella Suomen rajojen sisäpuolella, 2) kunnat edistäisivät ja toteuttaisivat tunnelin tarvitsemia suunnittelu-, luvitus- ja rakentamisprosesseja ilman valtion tukea, 3) hanke ei tarvitsisi valtioneuvoston lupaa minkään osaprojektin toteuttamiseen ja 4) hankkeelle olisi kokonaan valtion budjetin ulkopuolinen rahoitus. Tämänhetkisten tietojen valossa nämä seikat eivät olisi toteutumassa.

Valtion viranomaisilla on mittavan infrahankkeen toteutuksessa merkittävä rooli erilaisiin suunnittelu- ja luvitusprosesseihin sekä esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointiprosessiin liittyen. Kaikki nämä prosessit ovat kuitenkin sidottuja hankkeen lainmukaisuuden arviointiin, eivätkä sinänsä sisällä hankkeen tarkoituksenmukaisuuden arviointia kuten valtioneuvoston päätöksenteko vaikkapa rahoituksen suhteen, kunnallinen kaavapäätös tai maakunnan kaavapäätös. Suunnittelu- ja lupaprosessien mukainen sujuvakin päätöksenteko eri sektorilakien pohjalta mahdollisine valituskierroksineen vie mittavan hankkeen osalta kuitenkin helposti mieluummin kymmenen kuin viisi vuotta aikaa. Oheisessa kuviossa olemme havainnollistaneet eri lakien mukaisia suunnittelu- ja lupaprosesseja.

Kuvio. Keskeisimpiä suunnittelu- ja lupakäsittelyjen vaiheita mittavan infraprojektin aikana.

FT, yliopistotutkija Harriet Lonka on tutkinut lainsäädäntötutkimuksen alan väitöskirjassaan valtion turvallisuusstrategiatyötä lainsäädännön muokkaajana.

HTM, projektitutkija Susanna Wähä valmistelee väitöskirjaa maankäyttö- ja rakennuslakiin liittyen valtion ja kunnan välisestä toimivallan jaosta.

Tämä blogikirjoitus pohjautuu osittain kirjoittajien aiheesta syksyllä 2018 Belt & Road Initiative, Sustainable Development and Law – Sino-Nordic Perspectives konferenssissa Nordic Centressä Fudanin yliopistolla pitämään esitykseen.