Kuka valvoisi lainvalmistelun laatua?

Lainvalmistelun laadun parantaminen vaatimatonta

Lainvalmistelun puutteet nousevat usein julkiseen keskusteluun. Esimerkiksi kuntarakenne ja sote -uudistusten laadusta on noussut poru nykyisen hallituksen kaudella. Säädösten vaikutuksia arvioidaan puutteellisesti, vaikka lainvalmisteluohjeistus toisin määrääkin. Säädösehdotuksentavoitteissa luvataan paljon hyvää ilman, että osoitettaisiin, miten tavoitteisiin tullaan ehdotuksenavulla pääsemään. Voidaankin todeta, että lainvalmistelun laadun parantaminen nykyisen(kin) hallituksen osalta jäänyt – jälleen kerran – melko vaatimattomiksi.

Lainvalmistelun laatu ei ole millään tavoin vähäpätöinen asia. Huono lainsäädäntö onomiaan aiheuttamaan ylimääräisiä kustannuksia yrityksille, kansalaisille ja viranomaisille,oikeusepävarmuus johtaa siihen, että toimijat eivät uskalla toimia lain sallimissa puitteissa,säännösten epäyhtenäinen täytäntöönpano koettelee kansalaisten yhdenvertaista kohtelua, lakeja joudutaan korjaamaan nopeassa tahdissa. Tätä listaa olisi helppo jatkaa. Samalla se nostaa esille kysymyksen, miksi Suomessa on hyväksytty heikko lainvalmistelun taso.

Ministeriöissä tehtävän lainvalmistelun laatua pitäisi pystyä valvomaan ulkopuolisten toimesta.

Lainvalmistelun laatua kontrolloidaan ennakollisesti ulkopuolisen tahon toimesta kahdessa kohtaa lainvalmistelu- ja lainsäädäntöprosessia. Lainvalmisteluvaiheessa oikeusministeriön laintarkastusyksikkö tarkastaa lainsäädäntöehdotuksen lakitekstien teknisen tason. Oikeusministeriön laintarkastusyksikön suorittaman tarkastuksen voidaan katsoa olevan lähinnä lakiteknistä ja kielellistä tarkastusta, jossa ei oteta kantaa säädösehdotusten tarpeellisuuteen, vaihtoehtoiseen sääntelyyn tai poliittisiin kysymyksiin. Tähän säädösehdotuksen tekniseen tarkastukseen ovat lainvalmistelijat tyytyväisiä, vaikka tarkastusta hankaloittavat ja hidastavat yksikön niukat henkilöstöresurssit.

Vastaavasti lainsäätämisen vaiheessa eduskunnan valiokunnat esittävät näkemyksensä ja perustelunsa säädösehdotuksista. Perustuslaissa todetaan, että Suomessa eduskunta käyttää lainsäädäntövaltaa. Kansan valitseman eduskunnan avulla kansan käsitykset yhteiskunnassa tärkeinä pidetyistä asioista välittyvät lainsäädäntöön. Tätä kutsutaan ns. välilliseksi demokratiaksi. Eduskunnan valiokuntien toiminnassa korostuu lainsäädäntöehdotusten sisällön arvioiminen. Kansanedustajista koostuvat valiokunnat voivat esittää eduskunnalle, että säädösehdotus esimerkiksi hyväksytään muuttamattomana tai ehdotus hylätään kokonaan.

valiokunnat eivät synnytä riittävästi painetta ministeriöille lainvalmistelun laadun parantamiseksi.

Valiokuntien rooli lainvalmistelun laadun valvojana on jäänyt tosiasiassa melko heikoksi, lukuun ottamatta perustuslakivaliokunnan roolia perustuslainmukaisuuden valvojana. Valiokunnat eivät halua kritisoida lainvalmistelun laatua, vaan tyytyvät pehmeisiin keinoihin esittämällä toiveen viranomaisten toimintaedellytysten turvaamisesta ja seurannan tarpeesta. Nämä toiveet toistuvat usein, eivätkä valiokunnat pyri puuttumaan säädösehdotusten puutteisiin esimerkiksi esittämällä ehdotuksen hylkäämistä. Toisin sanottuna valiokunnat eivät synnytä riittävästi painetta ministeriöille lainvalmistelun laadun parantamiseksi.

Lainvalmistelun sisällön laadun valvojat puuttuvat

Voidaan todeta, ettei Suomessa ole tahoa, joka valvoisi lainvalmistelun sisällön laatua kunnolla. Tämä rooli olisi tarjolla kansanedustajille, mutta siihen he eivät ole tarttuneet. Syinä ovat osaamisen puute, aikataulupaineet ja poliittinen tahto. Eduskunnan oma aktiivisuus lainsäädäntövallan käyttäjänä, lainsäädäntöprosessiin ehkä liittyvien poliittisten neuvotteluiden jälkeen, rajoittuu hallituksen esityksen hyväksymiseen ja sen suppeissa puitteissa tapahtuvaan muuttamiseen. Enemmistöhallituksen aikana hallitusta tukevien eduskuntaryhmien on ryhmäkurin vuoksi usein käytännössä vaikea muuttaa hallituksen esittämää lakiehdotusta enempää kuin hallitus suvaitsee.

Mikäli yksittäinen hallituspuoluetta edustava kansanedustaja asettuu poikkiteloin suhteessa säädösehdotukseen, vaikuttaa se hänen asemaansa omassa puolueessaan. Mikäli lainvalmistelun laatua haluttaisiin tosiasiallisesti parantaa, yhtenä vaihtoehtona voisi olla riippumattoman arviointiyksikön perustaminen. Siinä missä laintarkastusyksikkö pyrkii huolehtimaan hallituksen esitysten lakiteknisestä hyvyydestä, voisi arviointiyksikkö arvioida lakiehdotusten substanssin laatua. Arviointiyksiköllä olisi asiantuntemusta arvioida lainvalmistelun laatua esimerkiksi vaikutusten arvioinnin ja sidosryhmien osallistumisen suhteen. Tällaisen yksikön perustamista on esitetty ja sellaisen perustaminen onkin tarpeen. Nyt näyttää myös siltä, että arviointiyksikön perustamiselle on löytynyt poliittinen tahtotila. Esimerkiksi eduskunnan tarkastusvaliokunta ehdottaa tällaisen yksikön perustamista valtioneuvoston yhteyteen.

Resurssikysymys yksikön perustaminen ei voi olla. Parempi lainsäädäntö tuottaa yhteiskunnassa hyötyinä monin verroin lain valmistelukustannuksia enemmän. Lainsäädännön tasoa ja lainvalmistelun avoimuutta saadaan parannettua, mikäli kansainvälisiin kokemuksiin on uskominen. Lainvalmistelun avoimuuden parantuminen ei ole sivuseikka tilanteessa, jossa kansalaisten luottamus poliitikkoja kohtaan on heikkoa. Kansalaisten luottamus lainvalmistelua kohtaan on yksi seikka, joka vaikuttaa halukkuuteen noudattaa lainsäädäntöä.

Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella tarjotaan opetusta ja tuotetaan tutkimusta lainsäädäntöön liittyen oikeustaloustieteen ja lainsäädäntötutkimuksen -oppiaineessa. Oppiaineen opetus ja tutkimus on suunniteltu siten, että se tarjoaa käyttökelpoisen tarkastelukehikon, peruskäsitteistön ja teoreettisen taustan, jota vasten lainsäädäntöä ja sen vaikutuksia voidaan tutkia analyyttisesti ja järjestelmällisesti. Oppiaineen tarjoamia kursseja voi myös opiskella Itä-Suomen yliopiston avoimessa yliopistossa.

anssi.keinanen@uef.fi

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella