Lainsäädännön toimivuus edellyttää hyvää valvontaa
Anssi Keinänen ja
Keinänen on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa ja
Lainsäädäntö on yksi keino saavuttaa yhteiskunnassa asetetut tavoitteet. Sääntelijä pyrkii korjaamaan yhteiskunnallisia epäkohtia ja ohjaamaan valvonnan kohteita haluttuun suuntaan. Sääntelyn vaikutuksia pyritään arvioimaan laajasti ennakolta lainvalmistelun yhteydessä.
Sääntely ei aina ole ongelmatonta. Se ei aina tuota tavoiteltuja vaikutuksia, siitä syntyy epätoivottuja lieveilmiöitä tai sen noudattaminen maksaa kohtuuttoman paljon. Lainsäädännön parantamiseksi onkin pyritty parantamaan säädösvalmistelun laatua, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD eturintamassa. Laatua on pyritty parantamaan sääntelyvaihtoehtojen kartoittamisen, vaikutusten arvioinnin parantamisen ja sidosryhmien osallistamisen lisäämisellä. Tulokset ovat jääneet paljon tavoiteltua vaatimattomammiksi. Lainsäädännön vaikutusten parantamisessa pitäisikin painottaa lainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvonnan merkitystä sääntelyvaikutusten tuottajana: lainsäädännön vaikutukset syntyvät sekä viranomaisten että sääntelyn kohteiden toiminnan seurauksena.
OECD on nostanut osaltaan esille lainsäädännön valvonnan merkityksen tavoiteltavien sääntelyvaikutusten synnyttämisessä. On selvää, että muutoksen tuulet rantautuvat myös Suomeen. Viranomaisvalvontaa ollaan yhdistämässä ja kokoamassa esimerkiksi vuoden 2020 alussa aloittavaan Valtion lupa- ja valvontavirasto Luovaan. Juuri nyt olisi tärkeää pohtia, mitä hyvältä viranomaisvalvonnalta vaaditaan.
Hyvä valvonta on riskiperusteista, suhteellista ja tietoon perustuvaa
Hyvän valvonnan kriteereitä on monia. Hyvän valvonnan tulisi perustua tietoon, jotta valvontaresursseja osattaisiin kohdistaa oikein ja valvontatoimenpiteiden vaikuttavuutta osattaisiin arvioida. Lisäksi viranomaisen pitäisi osata entistä paremmin hyödyntää muiden toimijoiden (kuluttajat, kansalaiset ja valvottavat itse) toteuttamaa omavalvontaa. Näin viranomaisen valvontaresursseja voitaisiin paremmin kohdentaa toimintaan, missä muuta valvontaa ei ole niin paljon tai toiminnan riskit ovat suuria.
Valvonnan tulisi olla riskiperusteista ja suhteellista. Toisin sanoen valvottaviin kohdistuneiden toimenpiteiden määrän ja ankaruuden tulisi olla suhteessa toimijan aiheuttamaan riskiin. Lisäksi valvonnan tulisi olla reagoivaa siten, että valvottavien oma halukkuus noudattaa sääntelyn ehtoja vaikuttaa siihen, miten aktiivisesti viranomainen valvoo toimijaa. Viranomaisen valvontatoimenpiteet sopeutetaan valvottavan aikaisemman toiminnan perusteella: sääntelyehtoja aiemmin rikkonutta valvotaan aktiivisemmin kuin toimijoita, jotka ovat noudattaneet sääntelyn ehtoja. Toisaalta toimijaa, joka on osoittanut parantaneensa toimintaansa, valvotaan myöhemmin lievemmin.
Valvonnan osaamista ja tutkimusta tarvitaan
Tärkeää on myös pyrkiä koordinoimaan ja yhteensovittamaan eri viranomaisten toimijaan kohdistuva valvonta siten, että päällekkäinen valvonta ja tietojen kerääminen vältetään. Hyvään valvontaan kuuluu myös osaava ja ammattimainen viranomainen: valvojia tulee kouluttaa niin valvonnan substanssin, valvontaan liittyvän lainsäädännön, riskien arvioinnin kuin yleisten valvontatoimintatapojenkin suhteen.
Hyvän valvonnan kehittäminen vaatii myös valvontaan kohdistuvan tutkimustoiminnan lisäämistä. Olisi tärkeää saada tietoa, miten viranomaisen eri valvontakeinot (neuvonta, ohjeistus, huomautus, varoitus ja asetetut velvoitteet) ja valvontatyylit vaikuttavat valvottavien toimintaan. Erilaisten omavalvontajärjestelmien avulla valvontavastuuta on siirretty osittain viranomaiselta toimijoille itselleen. Olisi tärkeää tietää, miten omavalvontajärjestelmien luominen on vaikuttanut toimijoiden käyttäytymiseen: lisääkö omavalvonta tärkeimpien riskien tunnistamista ja riskien huomioon ottamista ja onko toimijoilla riittävästi valvontaosaamista ja halua sen toteuttamiseen? Vai näyttäytyykö omavalvonta toimijoille pelkkänä kustannuksena? Uuden Valtion lupa- ja valvontaviraston Luovan perustamisen myötä olisi suotavaa, että valvontaa koskevaa tutkimustoimintaa pystyttäisiin lisäämään sen yhteiskunnallisen merkityksen mukaisesti. Tutkimustulokset voisivat osaltaan olla hyödyksi lainsäädännön kehittämisessä.
Blogiteksti on julkaistu alun perin Valviran blogissa: http://www.valvira.fi/-/lainsaadannon-toimivuus-edellyttaa-hyvaa-valvontaa