Erityislait puolustavat paikkaansa sosiaali- ja terveydenhuollossa
Heidi Poikonen, Anssi Keinänen
Poikonen työskentelee Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella sosiaalioikeuden yliopisto-opettajana ja Keinänen lainsäädäntötutkimuksen professorina.
SOSIAALI- JA terveydenhuollossa on valmisteilla merkittävä uudistusprosessi, johon liittyy vahvasti esillä olleen järjestelmäuudistuksen lisäksi myös pienempiä lainsäädännöllisiä uudistuksia. Eräs näistä vähemmän palstatilaa saaneista uudistuksista kohdistuu päihdehuoltolakiin ja mielenterveyslakiin. Sosiaali- ja terveysministeriö on talvella 2016 julkaissut arviomuistion mielenterveyslain (1116/1990, MTL) ja päihdehuoltolain (41/1986, PHL) palveluista. Kyseinen muistio on myös käynyt lausuntokierroksella. Muistiossa on todettu, että päihde- ja mielenterveyspalveluissa on edelleen merkittäviä puutteita palvelujen parantamiseen tähdänneistä pyrkimyksistä huolimatta. Arviomuistiossa ehdotetaan päihde- ja mielenterveystyön uudistamiseksi erilaisia vaihtoehtoja: yksi näistä vaihtoehdoista on se, että tahdonvastaista hoitoa koskevat säännökset siirretään valmisteilla olevaan itsemääräämisoikeuslakiin ja sen myötä MTL:sta ja PHL:sta erityislakeina luovutaan kokonaan siten, että niitä koskeva muu sääntely siirretään sosiaali- ja terveydenhuollon yleislakeihin, eli sosiaalihuoltolakiin (1301/2014) ja terveydenhuoltolakiin (1326/2010).
LÄHTÖTILANNE LAINVALMISTELUSSA on, että lakiehdotukset laaditaan yleislakien mukaisiksi ja yleislaista poikkeamiseen tarvitaan aina erityinen, painava syy. Se, mikä erityinen painava syy voisi olla, ei ole täsmennetty lainvalmisteluohjeissa. Tässä blogikirjoituksessa pohdimme sitä, mitä merkitystä valinnalla ”yleislaki vs. erillislait” on mielenterveys- ja päihdehuollon sääntelyn kohdalla.
SOSIAALIOIKEUDELLISESSA TUTKIMUKSESSA – eikä muidenkaan oikeudenalojen – yleislakien ja erityislakien suhdetta lainvalmistelun näkökulmasta ei ole juurikaan tarkasteltu. Sosiaali- ja terveydenhuollossa sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki ovat perinteisesti toimineet yleislakeina, joita täydentämässä ovat olleet eri asiakasryhmien erityislait.
ERITYISLAKIEN SÄÄNTELY on kohdistunut erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin asiakkaisiin, kuten lapsiin, vanhuksiin, vammaisiin, päihderiippuvaisiin ja mielenterveysongelmaisiin. Hajanainen sääntely on koettu ongelmalliseksi sekä järjestävien tahojen että asiakkaiden näkökulmasta. Palvelujen järjestämisen sujuvuuteen ja palvelurakenteen hahmottamiseen voi vaikuttaa edestakainen ensi- ja toissijaisuuteen viittaaminen. Yhtäältä lex specialis-tulkintaperiaate viittaa soveltamaan ensisijaisesti erityislainsäädäntöä, mutta toisaalta sosiaali- ja terveydenhuollon normaaliuspyrkimykset ja sosiaalihuollon oikeusperiaate yleisten palvelujen ensisijaisuudesta ohjaavat toisaalta siihen, että palvelut tulisi ensisijaisesti pyrkiä järjestämään yleislakien nojalla ja toissijaisesti erityislakien perusteella. Tämän lisäksi erilliset toissijaisuussäännöksien on koettu monimutkaistavan sääntelykokonaisuutta ja tehden siitä vaikeaselkoista.
ON OLENNAISTA muistaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä soveltavat käytännössä sote-alan ammattilaiset, joilla ei ole välttämättä juridisia valmiuksia. Siksi asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi olisi tärkeää, että sääntelykokonaisuus olisi mahdollisimman selkeä. Tulkinnallisia ongelmia on pyritty ratkaisemaan ottamalla uuteen sosiaalihuoltolakiin säännökset asiakkaan edun periaatteesta, jonka mukaan ristiriitatilanteessa sovellettava lainsäädäntö on valittava sen mukaan, mikä toteuttaa parhaiten asiakkaan etua. Sosiaalihuoltolain ollessa vielä verrattain tuore säädös ei ole vielä mahdollista arvioida, miten tämän periaatteen soveltaminen on vaikuttanut asiakkaan oikeuksien toteutumiseen.
TULKINNALLISTEN EPÄSELVYYKSIEN lisäksi nykyisen mielenterveys- ja päihdepalveluihin liittyy järjestelmällisiä ongelmia, kuten palvelujärjestelmän hajanaisuus, alueelliset epäyhtenäiset käytännöt ja leimaavuus. Keskustelua on käyty myös päihde- ja mielenterveysongelmien päällekkäisyydestä ja siitä, että asiakkaan palvelutarpeeseen tulisi voida vastata kokonaisvaltaisesti.
NYT EHDOTETUSSA ratkaisuvaihtoehdossa huomionarvoista on se, että muiden asiakasryhmien erityislaeista ei olla luopumassa, ainoastaan päihde- ja mielenterveysongelmaisten erityislaeista. Kehityssuunta on ollut aiemmin päinvastainen: ennen nykyisen ikääntyneen väestöntoimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain (980/2012, vanhuspalvelulaki) säätämistä iäkkäiden henkilöiden palvelutarpeeseen pyrittiin vastaamaan sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain yleisten palvelujen turvin, mikä lopulta nähtiin ongelmallisena ja tätä varten säädettiin iäkkäille oma erityislaki, joka tuli voimaan 2013. Toisin sanoen pelkkä yleislaki erityisryhmien sääntelyssä ei ole ongelmaton.
ERILAISILLA SÄÄTÄMISTAVOILLA voidaan ohjata haavoittuvimmassa asemassa olevia erityisen vahvojen oikeuksien – kuten turvaamalla palveluja subjektiivisina oikeuksina – piiriin, pitää yhteiskunnallisesti merkittäviksi koetut palvelut vahvoina, edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta ja luoda mahdollisuuksia muiden oikeuksien toteutumiseksi silloin, kun kyseisen palvelun saaminen on edellytys jonkin muun oikeuden toteutumisen edellytys.
VANHUSPALVELULAKI JA vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki (380/1987, vammaispalvelulaki) sekä sitä täydentävä laki kehitysvammaisten erityishuollosta (519/1977) on nähty näiden asiakasryhmien tosiasiallista tasa-arvoa ja palvelujen saavutettavuutta edistävinä säädöksinä, joissa huomioidaan ryhmiin kuuluvien erityistarpeet. Päihde- ja mielenterveysongelmaisten kohdalla on kuitenkin argumentoitu päinvastaisesti; erityissääntelyn katsotaan aiheuttavan soveltamiseen liittyvää epäselvyyttä, palvelujen hajanaisuutta sekä lisäävän asiakkaisiin kohdistuvaa stigmaa, minkä vuoksi erityislaeista tulisi luopua.
MIELESTÄMME SOSIAALI- ja terveydenhuollon lainsäädäntö tulisi hahmottaa ja uudistaa kokonaisuutena. Sosiaali- ja terveydenhuollon yleislakien ja erityislakien suhde tulee avata, minkä lisäksi erityisryhmien palvelut turvaava lainsäädäntö tulee olla koherentti ja tasapainoinen kokonaisuus. Yleislait voisivat olla enemmän keskeisimpiä oikeusohjeita sisältäviä, harvemmin muutettavia perussäännöksiä. Vastaavasti erityislait voisivat sisältää aineellista oikeutta, menettelyyn liittyviä yksityiskohtia ja teknisluonteisempia säännöksiä.
SEN SIJAAN, että lähdettäisiin hätiköiden purkamaan tarpeelliseksi todettu sääntelyä, olisi syytä harkita, että myös sääntelyä uudistettaessa taattaisiin yhdenvertainen kohtelu erityisryhmille. Yksi hyvä keino olisi uudistaa PHL ja MTL muiden erityislakien kaltaiseksi kokonaisuudeksi. Päihde- ja mielenterveysongelmaiset on erikseen mainittu uudessa sosiaalihuoltolaissa sellaisiksi erityisen tuen tarpeessa oleviksi erityisryhmiksi, joiden hoidon ja tuen tarpeeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota.
KYSEENALAISTA ONKIN, edistääkö erityislaeista luopuminen erityistarpeisiin vastaamista näiden asiakkaiden kohdalla, kun vanhusten ja vammaisten kohdalla on päädytty vastakkaiseen johtopäätökseen. Päihdealan yhdistysten näkemys on, että päihdeasiakkaat tarvitsevat oman erityislakinsa, jotta heidän tarvitsemansa erityinen painotus palveluiden suhteen voidaan säilyttää, eikä heidän asemaansa heikennettäisi entisestään.
PALVELUJEN HEIKENTYMISEN vaaraa ei ole vielä arvioitu huolimatta ratkaisuvaihtoehtojen esittelemisestä. Kattavan vaikutusarvion tekeminen olisi kuitenkin olennaista, jotta voidaan arvioida päihdepalvelujen asiakkaiden perusoikeuksien toteutumista erilaisia lainsäädännöllisiä vaihtoehtoja punnittaessa. Kannattaa myös huomioida aikaisemmat lainsäädäntökokemukset yleis- ja erityislakien toimivuudesta. Norminpurkutalkoissa ei voida lähteä pelkästään siitä ajatuksesta, että sääntelyn, eli joko säädösten tai jopa yksittäisten säännösten absoluuttista määrää tulee vähentää. Ensisijaisesti tulee miettiä sitä, mihin sääntelyä tarvitaan ja mitä sillä on tarkoitus edistää. Oikeusvaltion yksi tärkeimmistä tehtävistä on edistää tosiasiallista tasa-arvoa; sosiaali- ja terveydenhuollon tarkoituksenmukaisten palvelujen turvaaminen on tässä suhteessa erittäin merkittävässä roolissa.