Ympäristöpolitiikan toimeenpanon haasteet

Huolimatta tiedeyhteisön konsensuksesta ja poliittisten päättäjien enemmistön ymmärryksestä liittyen ympäristökriisien torjumisen kiireellisyyteen, ilmastonmuutoksen ja biodiversiteettikadon kaltaisten ongelmien ratkaisussa on edetty liian hitaasti.

Vaikka globaalit ympäristökriisit ovat luonteeltaan ”viheliäisiä ongelmia” (Crowley & Head 2017; Duckett ym. 2016; Rittel & Webber 1973) eli toisiinsa ja yhteiskunnallisiin ongelmiin vahvasti linkittyneitä, usein toisiaan vahvistavia, monimutkaisia ja vaikeasti hahmotettavia, niiden ratkaisemiseksi on olemassa kattava tietopohja (IPBES-IPCC 2021).

Eri tieteenaloilla ja yhä useammin tieteenalarajat ylittäen näistä ongelmista on kerätty tietoa jo useamman vuosikymmenen ajan. Tiedon pohjalta on voitu kehittää paikallisia ja globaaleja toimintamalleja, jotka huomioivat laajasti myös yhteiskunnallisen kontekstin, jossa ongelmiin vastaaminen tapahtuu. Erilaisille ratkaisukeinoille voidaan esimerkiksi määrittää vaihtoehtoiskustannuksia, jotka osoittavat ratkaisut rationaalisiksi, vaikka tarkastelu tehtäisiin ainoastaan taloudellinen näkökulma huomioiden (esim. Stern 2007; Dasgupta 2021). Tästä huolimatta yhteisesti niin kansainvälisellä kuin kansallisella tasolla sovitut tavoitteet näyttävät jäävän kerta toisensa jälkeen saavuttamatta.  

Ympäristöpolitiikan globaalit ja paikalliset ulottuvuudet

Ympäristöpoliittista päätöksentekoa tehdään eri tasoilla kansainvälisistä sopimuksista henkilökohtaisiin, jokapäiväisiin valintoihin. Eri tasot ovat sääntelyn näkökulmasta pitkälti hierarkkisessa suhteessa eli ylemmillä tasoilla tehdyt päätökset asettavat reunaehtoja alemman tason päätöksille. Näin esimerkiksi kansainväliset sopimukset sekä EU-tason politiikkaohjelmat, asetukset ja direktiivit ohjaavat Suomessa harjoitettua ympäristöpolitiikkaa asettaen minimivaatimuksia kansallisille tavoitteille ja niitä kohti ohjaavalle sääntelylle.

Viime vuosina kansainvälisistä ympäristösopimuksista eniten esillä ovat olleet vuonna 2015 aikaansaatu Pariisin ilmastosopimus ja kansainvälisiä luonnon monimuotoisuustavoitteita säätelevä Kunmingin-Montrealin sopimus vuodelta 2022. Kansainvälisillä ympäristösopimuksilla on kuitenkin huomattavasti pidempi historia ja esimerkiksi laajoja ilmastonmuutosta ja biodiversiteettikriisiä torjuvia sopimuksia yhteisine tavoitteineen on tehty ainakin vuoden 1971 Ramsarin sopimuksesta vesialueiden ja kosteikkojen suojelusta lähtien (The Ramsar Convention on Wetlands 1971).

Ympäristöpoliittisilla sopimuksilla ja sitoumuksilla on erilaisia päämääriä, mutta yleisellä tasolla yhteistä niille on tavoite ylläpitää tai parantaa ympäristön elinkelpoisuutta. Ympäristöpolitiikkaa on toki myös välinpitämättömyys tai ympäristön tilan heikkenemiseen pyrkiminen, mutta tässä tekstissä tarkastellaan ympäristöpolitiikkaa progressiivisena, ympäristön tilan parantamiseen tähtäävänä toimintana.

Ympäristöpolitiikan toimeenpanon globaalit haasteet

Vaikka ympäristöongelmat ovat eksistentiaalisia ja aikamme merkittävimpiä haasteita, ympäristön tilaa on onnistuttu myös parantamaan, erityisesti paikallisesti. Osassa globaaleistakin ympäristösopimuksista on saavutettu niille asetetut tavoitteet. Näistä selkeimpiin kuuluu Montrealin pöytäkirja, jonka voimaantulon seurauksena vuodesta 1989 stratosfäärissä sijaitsevaa otsonia tuhoavien yhdisteiden käyttö on vähentynyt merkittävästi (WMO 2022). Kuitenkin tämänhetkisen edistymisen valossa merkittävimpien ympäristökriisien kohdalla kansainvälisesti sovittuihin tavoitteisiin pääseminen turvallisen aikaikkunan sisällä näyttää vaikealta, jopa epätodennäköiseltä (IPCC 2023; IPBES 2019).

Koska merkittävimmät ympäristöongelmat, kuten ilmastonmuutos ja biodiversiteettikato ovat luonteeltaan viheliäisiä, niihin vastaamiseen tarvitaan yhteistyötä erityisesti globaalilla tasolla. Juridisesti sitovat kansainväliset sopimukset ovat välttämättömiä, jotta yksittäiset kansallisvaltiot tai niiden muodostamat koalitiot saadaan toimimaan yhteisesti sovittujen tavoitteiden toteuttamiseksi. Esimerkiksi kansainvälisten ilmastoneuvottelujen kohdalla on kuitenkin käynyt selväksi, miten vaikeaa edes yhteisen tilannekuvan muodostaminen voi erilaisten intressien ristipaineessa olla.

Kuten ilmastonmuutoksen ja biodiversiteettikadon hillintä- ja sopeutumistoimien hidas toimeenpano osoittaa, vielä sopimusten solmimisen haasteellisuutta merkittävämpi ongelma on ympäristöpoliittisten päätösten toimeenpano. Vaikka ympäristöongelmilla on yleensä globaali ulottuvuus ja tavoitteista voidaan sopia hallitusten välillä, konkretisoituvat poliittiset päätökset tai päätösten tekemättä jättäminen paikallisesti hyvin eri tavoin. Esimerkiksi ilmastonmuutoksen suorat vaikutukset kohdistuvat eniten globaalin etelän maihin (Taconet ym. 2020) ja sosioekonomisesti heikoimmassa asemassa oleviin ihmisiin, joiden kyky sopeutua muutoksiin on heikko esimerkiksi riittämättömien resurssien takia (IPCC 2023; Paglialunga ym. 2022). Toisaalta globaaleista ympäristöongelmista suurimmassa vastuussa ovat globaalin pohjoisen taloudeltaan rikkaat valtiot, moni ylikansallinen suuryritys, äärimmäisen rikkaat yksityishenkilöt, sekä osa globaaliin etelään kuuluvista fossiilienergian tuottajamaista (Khalfan ym. 2023). Tämän epäsuhdan takia esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi tehtävien toimenpiteiden ja hillintä- ja sopeutumistoimien rahoitusvastuun tulisi suuntautua etupäässä globaaliin pohjoiseen ja fossiilienergian tuottajiin, jolloin merkittävimpien ympäristöpoliittisten toimenpiteiden osittain negatiiviset vaikutukset kohdistuisivat historiallisesti etuoikeutettuihin toimijoihin.

Vaikka esimerkiksi osa elinkeinoelämän merkittävistä edustajista ymmärtää yleisesti vihreän siirtymän tarpeellisuuden ja pitää proaktiivista ympäristöpolitiikkaa kilpailuetuna, monet vaikutusvaltaiset toimijat hyötyvät edelleen ympäristökriisien kärjistymiseen johtavan nykytilan säilyttämisestä pyrkien aktiivisesti vastustamaan järjestelmämuutosta (Geels 2014). Ilmasto- ja biodiversiteettikriisin kaltaisten, yhteiskuntia ympäri maailman koskettavien ongelmien torjuminen vaatii kuitenkin laajoja reformeja, jotka muuttavat merkittävästi esimerkiksi energian- ja ruoantuotantoa, teollisia prosesseja ja liikennettä (Vadén ym. 2021).

Tällaisessa globaalissa transitiossa on väistämättä myös vaikutusvaltaisia ”häviäjiä”, joilla on usein paljon poliittista valtaa. Lisäksi globaalilla tasolla eritahtisesti tapahtuva siirtymä luo mahdollisuuksia vapaamatkustajille, jotka voivat hyötyä erityisesti toimimalla alueilla, joilla ympäristösääntely ei ole vielä kehittynyttä. Myös eri toimialojen välinen eritahtisuus hidastaa siirtymää. Tästä hyvä esimerkki on epäsuhta EU:n päästökauppaan kuuluvien toimialojen ja maankäyttösektorin toteutuneissa päästövähennyksissä (Olesen ym. 2021).

Yksittäisten vaikutusvaltaisten tahojen ohella suurten massojen poliittinen merkitys korostuu ympäristötoimenpiteiden täytäntöönpanossa. Progressiivisen ympäristöpolitiikan edistämisen on nähty viime vuosina vaikeutuvan samalla kun ympäristötoimenpiteiden vastustamisella on onnistuttu saavuttamaan poliittista valtaa. Ympäristöongelmiin vastaavien politiikkatoimien hyväksyttävyyteen yksilötasolla liittyy Ejelövin ja Nilssonin (2020) mukaan sekä ideologisia että käytännöllisiä tekijöitä, kuten huoli toimeentulosta ja oman elämäntavan säilymisestä. Osin kyse on yhteiskunnallisten normien hitaasta muutoksesta, mutta usein vastuiden ja voimavarojen epätasaisesta jakautumisesta kumpuavasta epäoikeudenmukaisuuden tunteesta.

Yhteiskunnallisten haasteiden lisäksi ympäristöpolitiikan toimeenpanoa vaikeuttavat ympäristöongelmien monimutkaiset vuorovaikutussuhteet. Vaikka ilmastonmuutos ja luontokato vahvistavat usein toisiaan, suhde niiden välillä ei ole yksiselitteinen (Pörtner ym. 2021). Tämä vaikeuttaa myös politiikkatoimien valintaa ja täytäntöönpanoa, sillä siiloutuneilla ratkaisuilla voidaan aiheuttaa uusia tai kärjistää olemassa olevia ongelmia toisaalla. Esimerkiksi Veldman ym. (2015) osoittavat, että ilmastonmuutokseen vastaavilla toimilla, kuten metsitysprojekteilla, voi olla huonosti suunniteltuna negatiivinen vaikutus biodiversiteettiin.
Usein ympäristöongelmien ratkaisut tapahtuvat myös paikallisesti ja ajallisesti eri tasoilla.

Yksinkertaistaen ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta tärkeintä on kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen ja hiilinielujen kasvattaminen pitkälti riippumatta siitä, missä toimet tapahtuvat. Biodiversiteetti on sen sijaan paikkasidonnaista, minkä vuoksi politiikkatoimien on kohdistuttava kaikkialle, missä monimuotoisuus on uhattuna. Lisäksi ympäristötoimenpiteiden hyödyt konkretisoituvat usein ajallisesti huomattavasti hitaammin kuin niistä mahdollisesti koetut haittavaikutukset. Nämä seikat vaikeuttavat politiikkatoimien yhteensovittamista ja vaativat ongelmien ja niiden ratkaisujen kokonaisvaltaista ymmärrystä.

Sosiaalinen hyväksyttävyys ympäristöpolitiikan toimeenpanon paikallisena haasteena

Ympäristöpoliittisten päätösten jalkauttamiseen liittyvät paikalliset haasteet ovat pitkälti yhteydessä yleisellä tasolla kohdattaviin haasteisiin, ympäristöongelmien luonteeseen ja yhteiskunnalliseen kontekstiin liittyviin tekijöihin. Paikallisella tasolla realisoituvien päätösten kohdalla erityisesti ympäristöpoliittisten toimenpiteiden sosiaalinen hyväksyttävyys ja koettu oikeudenmukaisuus kuitenkin korostuvat (Järvelä ym. 2020; Peltonen ym. 2024). Näiden huomioiminen toimenpiteitä ja ohjauskeinoja suunniteltaessa on ensiarvoisen tärkeää, koska paikallinen hyväksyttävyys on merkittävä tekijä politiikkatoimenpiteiden onnistumisen kannalta.

Ympäristöpoliittisten toimenpiteiden sosiaalinen hyväksyttävyys muodostuu yhteiskuntatieteellisen ympäristötutkimuksen parissa usein siteeratun Wüstenhagenin ym. (2007) mukaan paikallisen hyväksyttävyyden ohella sosiopoliittisesta hyväksyttävyydestä ja markkinoilla tapahtuvasta hyväksyttävyydestä. Paikalliseen hyväksyttävyyteen vaikuttavista tekijöistä Wüstenhagen kollegoineen korostavat prosessin, sekä hyötyjen ja haittojen jakautumisen koettua oikeudenmukaisuutta, eri toimijoiden välistä luottamusta ja toimenpiteiden oikea-aikaisuutta. Tanguay ym. (2021) korostavat myös kommunikaation ja yhteistyön merkitystä, sidosryhmät huomioivaa, yksilöllistä keinovalikoimaa ja konfliktien ennaltaehkäisyn tärkeyttä. Sosiaalisen hyväksyttävyyden edistämisessä on kuitenkin tärkeää kiinnittää huomio lisäksi siihen, millaisella aikavälillä hyväksyttävyyteen vaikuttavia tekijöitä voidaan muuttaa. Vaikka esimerkiksi yksilön poliittisella ideologialla on selvä merkitys ympäristöpoliittisten toimenpiteiden hyväksyttävyyden kannalta (Ejelöv & Nilsson 2020), voi yksittäisen toimenpiteen yhteydessä ideologiseen vastustukseen olla hyvin vaikeaa vaikuttaa. Toisaalta hyväksyttävyyden muodostuessa suhteessa ympäröivään yhteiskuntaan instituutioineen, myös pitkän aikavälin toimenpiteillä, kuten instituutioiden legitimiteetin rakentamisella ja tiedon lisäämisellä on suuri merkitys.

Lopulta ympäristöpoliittisessa päätöksenteossa on aina kyse poliittisista valinnoista. Kuten eri konteksteissa paikalliselta globaalille tasolle on havaittu, poliittiset päätökset eivät juuri koskaan synny ainoastaan parhaan käytettävissä olevan tieteellisen tiedon ohjaamina. Tämän vuoksi ympäristöpoliittisia ohjauskeinoja tarkasteltaessa ja kehitettäessä monialaisuus, osallistavuus ja kokonaisvaltainen lähestymistapa korostuvat jatkossakin.
 
Samu Salonen
Projektitutkija, historia- ja maantieteiden laitos, Itä-Suomen Yliopisto
 
Kirjoittaja on mukana Maa- ja metsätalousministeriön (MMM) rahoittamassa Tiedolla ja taidolla kohti ilmastoviisasta ja kestävää maankäyttöä (HiiliVie) -hankkeessa (2023–2024). Hankkeen toteuttajina ovat Itä-Suomen yliopiston (UEF) lisäksi Savonia-ammattikorkeakoulu, Suomen ympäristökeskus (Syke) ja Luonnonvarakeskus (Luke).

Lähteet

Crowley, K., & Head, B. W. (2017). The enduring challenge of ‘wicked problems’: revisiting Rittel and Webber. Policy Sciences, 50(4), 539–547. https://doi.org/10.1007/s11077-017-9302-4

Dasgupta, P. (2021). The Economics of Biodiversity: The Dasgupta Review. London: HM Treasury. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/602e92b2e90e07660f807b47/The_Economics_of_Biodiversity_The_Dasgupta_Review_Full_Report.pdf

Duckett, D., Feliciano, D., Martin-Ortega, J., & Munoz-Rojas, J. (2016). Tackling wicked environmental problems: The discourse and its influence on praxis in Scotland. Landscape and Urban Planning, 154, 44–56. https://doi.org/10.1016/j.landurbplan.2016.03.015

Ejelöv, E., & Nilsson, A. (2020). Individual Factors Influencing Acceptability for Environmental Policies: A Review and Research Agenda. Sustainability (Basel, Switzerland), 12(6), 2404-. https://doi.org/10.3390/su12062404

IPBES (2019). Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. E. S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors). IPBES secretariat, Bonn, Germany.  https://doi.org/10.5281/zenodo.3831673

IPCC. (2023). Climate Change 2023: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, H. Lee and J. Romero (eds.)]. Geneva: IPCC. https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/downloads/report/IPCC_AR6_SYR_LongerReport.pdf

Järvelä, M., Kortetmäki, T., Huttunen, S., Turunen, A., Tossavainen, S. (2020). Ilmastotoimien sosiaalinen hyväksyttävyys. Suomen ilmastopaneeli Raportti 1/2020. https://ilmastopaneeli.fi/hallinta/wp-content/uploads/2024/03/Ilmastopaneeli_sosiaalinen_hyvaksyttavyys_FINAL.pdf

Khalfan, A., Nilsson Lewis, A., Aguilar, C., Persson, J., Lawson, M., Dabi, N., Jayoussi, S., Acharya, S., Caistor Arendar, A., Maitland, A., Kamanda, A., Macfas Aymar, I., Gielfeldt, J., & Ma, R. (2023). Climate equality: A planet for the 99 %. Oxford: Oxfam GB. https://oxfamilibrary.openrepository.com/bitstream/10546/621551/2/cr-climate-equality-201123-en.pdf

Olesen, A. S., Kowalczewski, T., Kenney, K., Bellassen, V., Bird, N., Unger, M. von, Eaton, D., Leistner, S., Dahll Steinert, M., Gionfra, S., & Tiriduzzi, C. (2021). Reviewing the contribution of the land use, land-use change and forestry sector to the Green Deal: final study. European Commission. Publications Office. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8f100af5-e44d-11eb-895a-01aa75ed71a1

Paglialunga, E., Coveri, A., & Zanfei, A. (2022). Climate change and within-country inequality: New evidence from a global perspective. World Development, 159, 106030-. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2022.106030

Peltonen, L., Donner-Amnell, J., & Nokelainen, S. (2024). Tuulivoiman hyväksyttävyyden nykytila ja näkymät Suomessa. Publications of the University of Eastern Finland Reports and Studies in Social Sciences and Business Studies No 21. https://erepo.uef.fi/bitstream/handle/123456789/31645/urn_isbn_978-952-61-4931-8.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Pörtner, H.-O., Scholes, R., Agard, J., Archer, E., Bai, X., Barnes, D., Burrows, M., Chan, L., Diamond, S., Donatti, C., Duarte, C., Eisenhauer, N., Foden, W., Gasalla, M., Handa, C., Hickler, T., Hoegh-Guldberg, O., Ichii, K., Jacob, U., … Ngo, H. (2021). IPBES-IPCC co-sponsored workshop report on biodiversity and climate change. Zenodo. https://doi.org/10.5281/zenodo.5101133

Rittel, H. W. J., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, 4(2), 155–169. https://doi.org/10.1007/BF01405730

Stern, N. (2007). The economics of climate change: the Stern review. Cambridge University Press. https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/ukgwa/20100407172811/https:/www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_report.htm

Taconet, N., Méjean, A., & Guivarch, C. (2020). Influence of climate change impacts and mitigation costs on inequality between countries. Climatic Change, 160(1), 15–34. https://doi.org/10.1007/s10584-019-02637-w

The Ramsar Convention on Wetlands. (1971). Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat. https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/current_convention_text_e.pdf

Tanguay, L., Bissonnette, J.-F., Turgeon, K., & Calmé, S. (2021). Intervention levers for increasing social acceptance of conservation measures on private land: a systematic literature review and comprehensive typology. Environmental Research Letters, 16(7), 73007-. https://doi.org/10.1088/1748-9326/ac0d79

Vadén, T., Lähde, V., Majava, A., Järvensivu, P., Toivanen, T., & Eronen, J. T. (2021). Raising the bar: on the type, size and timeline of a “successful” decoupling. Environmental Politics, 30(3), 462–476. https://doi.org/10.1080/09644016.2020.1783951

Veldman, J. W., Overbeck G. E., Negreiros, D., Mahy, G., Stradic, S. L., Fernandes, G. W., Durigan, G., Buisson, E., Putz, F. E., & Bond, W. J. (2015). Where Tree Planting and Forest Expansion are Bad for Biodiversity and Ecosystem Services. Bioscience, 65(10), 1011–1018. https://doi.org/10.1093/biosci/biv118

World Meteorological Organization (WMO). (2022). Executive Summary. Scientific Assessment of Ozone Depletion: 2022, GAW Report No. 278, 56 pp. WMO: Geneva. https://ozone.unep.org/system/files/documents/Scientific-Assessment-of-Ozone-Depletion-2022-Executive-Summary.pdf

Wüstenhagen, R., Wolsink, M., & Bürer, M. J. (2007). Social acceptance of renewable energy innovation: An introduction to the concept. Energy Policy, 35(5), 2683–2691. https://doi.org/10.1016/j.enpol.2006.12.001