Miten aktivoida sidosryhmät paremmin mukaan lainvalmisteluun – ovatko lausuntokierrokset vain teatteria?

Helsingin Sanomat piti 4. lokakuuta pääkirjoituksessaan tärkeänä, että kansalaiset näkevät hallituksen vaihdoksen tarkoittavan myös politiikan muutosta. Tekstissä kuitenkin korostettiin, että myös lainsäädännön prosessi on tärkeä, ”eivätkä lausuntokierrokset saisi jäädä teatteriksi”.

Lainvalmistelijoita ohjeistetaan varaamaan aikaa säädösehdotuksesta pyydettäville kirjallisille lausunnoille vähintään kuusi viikkoa. Kuuden viikon lausuntoaikoja ei kuitenkaan ole juurikaan noudatettu syksyn lainsäädäntöhankkeiden valmistelussa.

Sidosryhmät suhtautuvat lainvalmistelijoita kriittisemmin kuulemisen ja osallisuuden toteutumiseen lainvalmistelussa. Osallistaminen typistyy usein kirjallisiin lausuntokierroksiin. Lausuntokierrokset koetaan pidettävän liian myöhäisessä vaiheessa, jotta niiden avulla voitaisiin suuremmin vaikuttaa lopulliseen säädösehdotukseen.

Kovin osallistavaksi emme siis voi suomalaista lainvalmisteluprosessista kutsua.

Osallistamisella on monta tavoitetta

Miksi sidosryhmien osallistaminen lainvalmisteluun on tärkeää?

Kyseessä on ensinnäkin perusoikeus, jonka toteutumista julkisen vallan tulee osaltaan turvata. Perustuslaissa on säädetty, että julkisen vallan pitää edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Osallistamisen avulla sidosryhmät saavat tietoa tulevista lainsäädäntömuutoksista.

Sidosryhmien osallistamisen avulla tuotetaan myös tietoa lainvalmisteluun ehdotetun sääntelyn vaikutuksista, täytäntöönpanon ongelmista ja sidosryhmien arvoista.

Sidosryhmien näkemykset voivat jopa vaikuttaa siihen, haluaako hallitus viedä säädösehdotusta eduskuntaan.

Osallistaminen tuo siis tietoa säädösehdotuksen poliittisesta toteutettavuudesta. Lisäksi sidosryhmien osallistaminen voi parantaa sääntelyn laatua esimerkiksi auttamalla täsmentämään epäselviä säädösehdotuksia.

Osallistaminen antaa myös sidosryhmille mahdollisuuden arvioida päätöksentekijöiden toimintaa. Sidosryhmät voivat arvioida hallituksen esityksestä, miten heidän näkemyksensä on huomioitu tai miten hallituksen esityksessä perustellaan, jos näkemyksiä ei ole huomioitu.

Parhaimmillaan sidosryhmien osallistaminen lisää sääntelyn hyväksyttävyyttä, sääntelyn noudattamista sekä luottamusta poliittiseen päätöksentekoon ja ministeriöiden lainvalmisteluun.

Osallistaminen typistyy helposti lausuntokierrokseen

Lainvalmistelu organisoidaan usein pelkästään virkatyöksi. Työryhmävalmistelussa jäseninä ovat usein muiden ministeriöiden edustajat ja oman hallinnon alan viranomaiset.

Erilaiset järjestöt ja yritykset ovat harvoin mukana työryhmissä. Sidosryhmien osallistuminen toteutuu usein lainvalmisteluhankkeen loppuvaiheessa lausuntokierroksilla.

Osallistaminen näyttäytyy sidosryhmille passiivisena toimena, jossa lainvalmistelijat päättävät lausuntokierroksen ajankohdan ja sen, miten lausunnot huomioidaan lainvalmistelussa. Aitoon keskusteluun lainsäädännön kehittämisestä poliitikkojen ja lainvalmistelijoiden kanssa ei päästä.

Osallistaminen on yksi tietolähteistä

Lainvalmistelussa tietoa tuotetaan monella eri tavoilla. Sidosryhmäosallistaminen on yksi tiedon tuottamisen muoto.

Vaikutusten arviointi, kansainvälinen vertailu, aikaisemmat tutkimukset ja selvitykset ovat esimerkkejä muista mahdollisista tavoista tuottaa tietoa lainvalmisteluun.

Niukkojen lainvalmisteluresurssien ja aikataulupaineen keskellä olisi tärkeää tunnistaa eri tiedonkeruumuotojen tuottama hyöty lainvalmisteluun. Osallistamisella on muitakin tavoitteita kuin pelkkä tiedon tuottaminen.

Erilaisissa lainsäädäntöhankkeissa sidosryhmien osallistamisen hyöty vaihtelee. Tämän takia lainvalmisteluhankkeen suunnittelussa tulisi arvioida myös erilaisten osallistamistapojen tarpeellisuutta.

Löytyisikö apu strategisemmista hallitusohjelmista?

Miksi sidosryhmien osallistaminen on jäänyt puolitiehen?

Yhtenä keskeisenä taustatekijänä ovat monipuoluehallitukset. Suomessa hallitus muodostuu useista eri puolueista, joiden arvojen ja tavoitteiden välillä voi olla suuriakin eroja.

Mitä enemmän hallituksessa on puolueita, sitä vaikeampaa on löytää yhteistä näkemystä ja synnyttää luottamusta toisiin. Tämän takia asioista pyritään sopimaan tarkasti etukäteen.

Niinpä hallitusta muodostettaessa sovitaan yksityiskohtaisesti etukäteen tulevan hallituksen toimista. Tämä vähentää lainvalmistelussa tarvetta ja mahdollisuuksia vaihtoehtoisten sääntelykeinojen tunnistamiselle ja vaikutusten laadukkaalle arvioinnille – sekä sidosryhmien osallistamiselle.

Suomalaisen lainvalmistelun perisynti on, että lainvalmistelua tehdään ja hallituksen esitystä kirjoitetaan usein hallituksen toiveiden mukaisesti eikä eduskunnan tiedonsaantioikeuden varmistamiseksi. Näin siitä huolimatta, että eduskunta käyttää ylintä lainsäädäntövaltaa.

Parempaa osaamista säädösjohtamiseen

Yksi syy vähäiselle osallistamiselle on heikko säädösjohtaminen. Se on hidastanut lainvalmistelukulttuurin muutosvauhtia.

Vaikka lainvalmisteluohjeissa ja erilaisissa lainvalmistelun kehittämishankkeissa on nostettu esille sidosryhmien osallistaminen, toimenpiteet ovat jääneet heikoiksi eivätkä käytännöt ole juuri muuttuneet.

Myös lainvalmisteluprosessien aikataulupaineet ja valmisteluresurssien niukkuus sekä lainvalmistelijoiden osaamisen puutteet osallistavien menetelmien hyödyntämisessä ovat omiaan johtamaan siihen, että sidosryhmien aito osallistaminen jää vaillinaiseksi.

Selkeämpi työnjako hallitusohjelman ja lainvalmistelun välille

Ministeriöiden virkakunta on toivonut, että hallitusohjelmassa asetettaisiin tavoitteet sääntelylle, mutta keinojen etsiminen jätettäisiin lainvalmistelijoiden tehtäväksi.

Jos hallitusohjelmat olisivat tulevaisuudessa strategisempia – ylätason tavoitteisiin keskittyviä, sidosryhmillä olisi paremmat mahdollisuudet osallistua eri vaihtoehtojen ja keinojen tuottamien vaikutusten miettimiseen.

Lainvalmistelun jakaminen selkeämmin esi- ja perusvalmisteluun olisi myös keino lisätä sidosryhmien osallistamista lainvalmisteluun. Esivalmistelussa kerätyn tiedon avulla hallituspuolueet voisivat myöhemmin linjata tahtotilaansa, eikä asiasta tarvitsisi sopia hallitusohjelmaa laadittaessa niin tarkoin.

Sidosryhmien osallistamisen aktivoiminen vaatii ministeriöissä säädösjohtamisen vahvistamista ja lainvalmistelijoiden osaamistason kehittämistä.

Lainsäädäntöhankkeet pitäisi suunnitella ja aikatauluttaa paremmin. Näin sidosryhmien osallistaminen tulisi huomioiduksi ja osallistamiselle tulisi varattua riittävästi aikaa. Poliitikkojen pitäisi myös antaa riittävästi aikaa lainvalmisteluhankkeisiin.

Sidosryhmien lainvalmisteluun osallistamisessa on muistettava, mikä tarkoitus osallistamisella on. Se ei ole pelkästään sidosryhmien mielipiteiden ja näkemysten saaminen, vaikka näin usein tunnutaan ajateltavan.

Osallistamisen avulla voidaan parantaa lakien ymmärrettävyyttä ja sovellettavuutta, helpottaa sääntelyn täytäntöönpanoa, lisätä luottamusta poliittiseen päätöksentekoon ja viranomaisten toimintaan.

Yhteiskunnallisten kriisien aikana meillä ei ole varaa rapauttaa tätä luottamusta.

Anssi Keinänen
Lainsäädäntötutkimuksen ja empiirisen oikeustutkimuksen professori
Oikeustieteiden laitos, Itä-Suomen yliopisto

Kirjoitus on julkaistu alunperin MustRead Akatemia -verkkomediassa.