Jätesääntelyn pullonkaulojen purkaminen End-of-Waste sääntelyn kautta

Topi Turunen

Kirjoittaja on ympäristöoikeuden tutkija Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella ja ulkopuolinen tutkija Suomen Ympäristökeskuksessa. Lisäksi kirjoittaja kirjoittaa väitöskirjaansa EU-sääntelyn jätteen käsitteestä kiertotalouden instrumenttina.

JÄTESÄÄNTELYN LÄHTÖKOHDAT JA PULLONKAULAT

Jätelainsäädännössä kaikki aineet ja esineet ovat joko jätettä tai ei-jätettä. Aineisiin ja esineisiin, jotka ovat jätettä, sovelletaan jätesääntelyä ja niihin, jotka ovat ei-jätettä, ei sovelleta jätelainsäädäntöä. Sääntelyn soveltaminen on siis täysin riippuvaista siitä, että mitkä aineet ja esineet nähdään jätteeksi ja mitkä ei.

Jätesääntelyssä asetetaan reunaehdot ja kontrollimekanismit, joilla pyritään hallitsemaan jätteen käsittelyä mukaan lukien jätteen hyötykäyttö ja sen loppukäsittely. Sen tarkoituksena on pääasiassa suojella ympäristöä ja ihmisten terveyttä jätteen ja sen käyttämisen haitallisilta vaikutuksilta. Toisaalta sääntelyllä pyritään myös edistämään jätteen hyötykäyttöä sen loppukäsittelyn sijaan.

Jätepuitedirektiivissä (98/2008/EY) jätteeksi määritellään kaikki aineet ja esineet, jotka niiden haltija on poistanut käytöstä, jotka se aikoo poistaa käytöstä tai jotka se on velvollinen poistamaan käytöstä. Tätä määritelmää on sovellettu laajasti varovaisuusperiaatteen seurauksena. Tämä laaja tulkinta on johtanut tilanteeseen, jossa aineisiin ja esineisiin, joiden osalta ei ole tarpeellista säännellä jätesääntelyn varovaisuus- ja kontrollimekanismeista, voivat kuulua jätesääntelyn alaan. Syntyy olettama, että jätesääntelyn piiriin kuuluu todennäköisesti myös aineita ja esineitä, joiden ei tulisi kuulua sinne ja joiden jätesääntelyn mukaisesta kontrollista ei saavuteta mitään etuja vaan ainoastaan haittoja näiden aineiden ja esineiden käytölle. Tällaisissa tilanteissa jätesääntelyn vaikutuksia voitaisiin kutsua jätteen hyödyntämisen pullonkauloiksi. Tällaisia pullonkauloja on pyritty purkamaan jätteeksi luokittelun poikkeuksilla, kuten sivutuote ja ns. end-of-waste -tuote. Purkamisessa voi käytännössä olla haastavaa löytää tasapaino ympäristönsuojelun ja hyödyntämisen edistämisen välillä. Tässä tekstissä käsittelen end-of-waste -tuotteita tästä näkökulmasta.

END-OF-WASTE SÄÄNTELY JA JÄTESÄÄNTELYN PURKAMINEN

Jätepuitedirektiivissä säädetään, että aineet ja esineet voivat lakata olemasta jätettä (tulla ns. end-of-waste -tuotteiksi) kun niiden käyttö tietyssä käyttötarkoituksessa voidaan riittävästi taata ja ne sopivat käyttötarkoitukseensa käyttöön vaadittavien ja laillisesti vaadittavien laatuvaatimuksien puitteissa. Lisäksi end-of-waste -sääntelyn piiriin siirtyminen, ja näin jätesääntelyn purkaminen tämän tietyn jätteen osalta, ei saa aiheuttaa haitallisia ympäristö- tai terveysvaikutuksia. Aineen tai esineen end-of-waste -statuksesta voidaan säätää niin EU-tasolla, kansallisesti kuin tapauskohtaisestikin, aina jos ylemmällä tasolla ei ole säädelty samasta jätevirrasta.

Kun aine tai esine lakkaa olemasta jätettä end-of-waste -sääntelyn kautta, ei siihen enää sovelleta jätesääntelyä vaan vastaaviin neitseellisiin tuotteisiin sovellettavaa tuotesääntelyä. Jätesääntelyn kontrollimekanismit perustuvat pääosassa jätteen vaihteleviin ja arvaamattomiin ominaisuuksiin. Tästä syystä varovaisuusperiaate soveltuu loistavasti jätesääntelyn tulkintaan: myös se perustuu siihen, ettei olemassa ole riittävää tieteellistä tietoa jostakin hankkeesta tai aineesta ja sen takia sen käsittelyyn on suhtauduttava varotoimenpitein. Jätesääntelyn ja jätteen määritelmän tulkinta siis perustuu mahdollisten varottavien ympäristövaikutusten ennaltaehkäisemiseen.

End-of-waste -sääntely luo kaikilla tasoillaan lailliset reunaehdot jätteen käyttämiselle ei-jätteenä. Ennen kuin aine ja esine lakkaa olemasta jätettä, on selvitettävä sen käyttötarkoitus, markkinat, ominaisuudet ja mahdollisuus täyttää vastaaville neitseellisille tuotteille asetetut laatuvaatimukset. Lisäksi ehdottomaksi rajaksi on asetettu, ettei end-of-waste -status saa kokonaisuudessa aiheuttaa haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai ihmisten terveydelle. Voi siis melko perustellusti väittää, että aineen ja esineen ominaisuudet tunnetaan melko hyvin, kun sääntely tulee voimaan. Kun näin ollen on olemassa tieteellinen tieto materiaalista ja sen vaikutuksista ympäristöön, poistuu pohja varovaisuusperiaatteeseen nojautuvalta laajasti tulkittavalta jätteeksi luokittelulta. Näissä tilanteissa jätesääntelyn purkaminen on siis mahdollista käytännössä ja perusteltavissa myös ympäristöoikeuden teoreettiselta pohjalta.

PURKAMISEN MAKSIMI

On siis selvää, että jätesääntelyn purkaminen voi kriteerien täyttyessä olla perusteltua end-of-waste -sääntelyn kautta. Pareto-optimaalisuutta arvioiden voidaan määrittää minkälainen sääntely purkaminen olisi kaikista tehokkain vaihtoehto purkaa jätteen hyödyntämisen pullonkauloja ottaen huomioon velvoittavan ympäristönsuojelun tason. Selvältä näyttäisi, että end-of-waste -sääntelyn erityisvaatimukset tulisi jättää mahdollisimman olemattomiksi ja keskittymään siihen, että end-of-waste -tuotetta voitaisiin käyttää mahdollisimman samalla tavalla ja samoilla vaatimuksilla kuin voidaan käyttää vastaavia neitseellisiä tuotteita. End-of-waste -kriteerit itsessään asettavat vaatimuksen, ettei materiaalin käyttö saa aiheuttaa negatiivisia vaikutuksia ympäristölle ja terveydelle, joten tämä toiminee takeena sille, että jätestatuksen poistumisen jälkeen vaikutukset eivät ole neitseellistä materiaalia suuremmat. Jäteperäiselle materiaalille asetetut ylimääräiset kontrollimekanismit ja laatuvaatimukset tulee aina perustella niiden mahdollisten negatiivisten ympäristö- tai terveysvaikutusten kautta. Neitseellisten materiaalien käyttämisen ei tulisi siis olla jätemateriaalien hyödyntämistä helpompaa tilanteessa, jossa niiden ympäristövaikutukset ovat vastaavat ja molemmat vastaavat asetettuja laatuvaatimuksia.

Koko teksti julkaistaan Journal of European Environmental and Planning Law -lehden 14.2 numerossa myöhemmin tänä vuonna.