Kuka kouluttaisi lainvalmistelijoita?

Anssi Keinänen

Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa

LAINVALMISTELUN LAATU on monenlaisen mielenkiinnon kohteena kaiken aikaa. Asia nousee median otsikoihin usein milloin mistäkin syystä. Tutkijat arvioivat valmistelun laatua mitä erilaisin tutkimusasetelmin ja -kysymyksin. Kansallakin tuntuu olevan asiasta omat vankat mielipiteensä.

TUTKIJOIDEN LUOMA kuva kotimaisen lainvalmistelun laadusta ei ole kovinkaan ruusuinen. Lainvalmisteluohjeiden vaatimuksia ei täytetä säädösvalmistelussa. Kansainvälisesti arvioiden häviämme lainvalmistelun laadussa Länsi-Euroopan maille kuin Suomen jalkapallomaajoukkue vastaaville maille. Esimerkiksi säädösehdotuksen vaikutusten arvioinnit ovat kaukana niistä vaatimuksista, mitä arvioinnille asetetaan. Epävarmuuksia, arviointimenetelmiä saati vaihtoehtoisten keinojen vaikutuksia ei tuoda esille arvioinneissa, vaikka näin pitäisi olla.

SYITÄ LAINVALMISTELUN puutteisiin on useita. Ensimmäiseksi katseet voi kohdistaa poliittiseen päätöksentekijään. Heillä on ensisijainen vastuu lainvalmistelun laadusta huolehtimisessa, koska he ovat siitä viime kädessä vastuussa äänestäjille. Ei ole kohtuutonta olettaa, että kansanedustajat todellisuudessa tietäisivät, mitä he ovat päättämässä lakeja säädettäessä. Tosiasiassa Suomessa poliittiset päätöksentekijät eivät ole vaatineet lainvalmistelun laadun parantamista eivätkä sitoutuneet lainvalmistelun laadun parantamiseen.

TOISEKSI SUOMESSA ei ole myöskään ministeriöiden ulkopuolista tahoa, joka arvioisi itsenäisesti lainvalmistelun laatua ja pystyisi luomaan osaltaan painetta ministeriöille lainvalmistelun laadun kehittämiselle.

KOLMANNEKSI LAINVALMISTELURESURSSIT ovat kotimaassa täysin riittämättömällä tasolla suhteessa lainvalmistelun määrään. Lainvalmistelijoille ei ole riittävästi aikaa paneutua huolelliseen lainvalmisteluun vaan aikataulukiireet ovat osasyynä sille, että hallituksen esitykset ovat laadultaan puutteellisia.

NELJÄS TEKIJÄ on sellainen, jossa yliopistojen olisi syytä katsoa peiliin. Suomessa ei ole koulutusohjelmaa, joka tukisi hyvin lainvalmisteluun liittyvissä tehtävissä (laajasti ymmärrettynä lainvalmistelijat, täytäntöönpanoviranomaiset, etujärjestöjen edustajat jne.) työskenteleviä. Perinteisesti ministeriön lainvalmistelijat ovat oikeustieteellisen koulutuksen läpikäyneitä. Voi kysyä, miten perinteinen oikeustieteellinen koulutus tulkinta ja systematisointi -lähestymistapoineen auttaa lainvalmistelijaa hahmottamaan vaihtoehtoisia sääntelykeinoja, arvioimaan säädösehdotuksen vaikutuksia, miettimään sidosryhmien kuulemista tai pohtimaan sääntelyn noudattamiseen liittyviä tekijöitä. Vastaus on melko selvä: huonosti.

ON YMMÄRRETTÄVÄÄ, että lainvalmisteluissa esiintyy puutteita, koska lainvalmistelijoiden koulutustausta ei tue parhaalla mahdollisella tavalla lainvalmistelutehtävissä toimimista. Lisäksi lainvalmisteluohjeet eivät pysty ohjeistamaan hyvin, miten esimerkiksi vaikutusten arviointeja pitäisi toteuttaa, miten arvioida sääntelyn noudattamista ja minkälaisilla tukitoimilla säädösten täytäntöönpanoa voitaisiin helpottaa. Nämä seikat kyllä pitäisi huomioida valmistelussa, mutta avoimeksi jää miten. Tämä tarkoittaa osaltaan sitä, että syyttävää sormea lainvalmistelun tasosta ei kannata suunnata yksittäiseen lainvalmistelijaan.

ONGELMIA VOIDAAN pyrkiä ratkaisemaan. Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella on pyritty vastaamaan osaltaan edellä mainittuihin työelämätarpeisiin. Laitoksella tarjotaan opetusta esimerkiksi lainsäädäntötutkimuksen ja oikeussosiologian perusteista, sääntelyteoriasta, lainvalmistelusta ja empiirisestä oikeustutkimuksesta. Uusimpana lisäyksenä kurssivalikoimaan on helmikuussa alkava viiden opintopisteen ”Lainsäädäntötutkimuksen erityiskysymykset (5311417 J)” -opintojakso. Näiden kurssien yhtenä keskeisenä teemana on sääntelyn tason parantaminen.

LAINSÄÄDÄNTÖTUTKIMUKSEN ERITYISKYSYMYKSET -opintojaksolla syvennytään kolmeen lainvalmisteluun keskeisesti liittyvään teema-alueeseen: nämä ovat sääntelyn noudattaminen, käyttäytymisen taloustieteen huomioiminen sääntelyssä sekä sääntelyhäiriöt.

SÄÄNTELYHÄIRIÖT OVAT yhteydessä julkisuudessa paljon puhuttuun sääntelyn sujuvoittamiseen. Sääntelyn laajat kehittämispyrkimykset entistä laadukkaammaksi ja toimivammaksi kokonaisuudeksi ovat samalla lisänneet huomion kiinnittymistä lainsäädännön ja lainvalmistelun puutteisiin ja epäkohtiin, joista osaa voidaan pitää myös sääntelyhäiriöinä. Yksi sääntelyhäiriön synnyttävä tekijä on se, ettei lainvalmistelussa paneuduta riittävän hyvin sääntelyn kohderyhmien käyttäytymisen selvittämiseen. Esimerkiksi lainvalmistelussa saatetaan tuudittautua siihen, että riittävän selkeiden ja ymmärrettävien pykälien nikkarointi takaa asian ymmärtämisen, eikä erityisiä implementoinnin tukitoimia sen enempää lain toimeenpanijoihin kuin sääntelyn kohderyhmiin tai muihin sidosryhmiin nähden tarvita. Puutteellinen säädösten implementointi voi johtaa osaltaan siihen, että sääntelyn kohdetahot eivät tunnista lainsäädännön vaatimuksia tai sosiaaliset normit eivät tue sääntelyn noudattamista, minkä vuoksi seurauksena saattaa olla puutteellinen sääntelyn noudattaminen ja epäonnistuminen lainsäädännön tavoitteiden saavuttamisessa.

OPINTOJAKSON SUORITETTUAAN opiskelijalle syntyy syvällisempi teoreettinen ymmärrys kurssilla käsitellyistä lainvalmisteluun ja sen toimeenpanoon liittyvistä osa-alueista.  Kurssi laajentaa opiskelijan valmiuksia kehittää ja arvioida lainvalmisteluprosessia ja lain toimeenpanon toteuttamiskeinoja. Opintojakso koostuu kolmesta 4 tunnin luennosta sekä kunkin luennon jälkeen tehtävistä ryhmätöistä ja niiden palauteseminaareista (luennot 12 tuntia ja seminaarityöskentely 12 tuntia). Ennen luentokurssin alkamista opiskelijoiden on tutustuttava annettuun ennakkomateriaaliin. Ilmoittautuminen kurssille alkaa joulukuun ensimmäisenä päivänä.