Lainvalmistelu ammattina: mukana ratkaisemassa yhteiskunnallisia haasteita

Anssi Keinänen ja Petriina Wäre

Keinänen on lainsäädäntötutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa oikeustieteiden laitoksella. Wäre on oikeustieteiden laitoksen alumni ja työskentelee erityisasiantuntijana maa- ja metsätalousministeriössä.

Lainvalmistelun laadusta puhutaan paljon, mutta harvemmin keskustellaan itse lainvalmistelijan työstä. “Mitä lainvalmistelijat tekevät”, “miten lainvalmistelijaksi voi päätyä” tai “missä lainvalmistelijalta vaadittavia taitoja voi opiskella” ovat kysymyksiä, joihin harvemmin törmää, tai ainakaan saa vastauksia. 

Yliopistotasoinen lainvalmistelua tukeva kouluttaminen on ollut Suomessa vähäistä. Kouluttamisen tarvetta onkin peräänkuulutettu muun muassa Matti Niemivuon kirjassa Lainvalmistelu: “Yliopistotasoista lainvalmistelukoulutusta on tarpeen kehittää oikeustieteellistä ja yhteiskuntatieteellistä opetusta antavissa koulutusyksiköissä.” 

Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitos on tarttunut koulutushaasteeseen tarjoamalla muun muassa 25 opintopisteen laajuisen lainvalmistelun perusopintokokonaisuuden ja siten kehittänyt osaltaan koulutusta, joka tukee lainvalmistelijana toimimista. Koulutusta voidaan hyödyntää myös laajemminkin lainvalmisteluun liittyvissä tehtävissä, kuten etu- ja kansalaisjärjestöissä lainsäädäntöön vaikuttamiseen liittyvissä tehtävissä. Myös eduskunnan sivistysvaliokunta on tunnistanut Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen panostuksen lainvalmistelijoiden kouluttamiseen (SiVL 4/2021 vp).  

Jotta lainvalmistelijan työnkuvasta saisi paremman kuvan, toteutimme oikeustieteiden laitokselta valmistuneen alumni Petriina Wäreen kanssa kysymys & vastaus -tyylisen haastattelun aiheesta.

Minkälainen kokemus sinulla on lainvalmistelusta ja lainvalmistelijan tehtävistä? 

Olen työskennellyt maa- ja metsätalousministeriössä (MMM) erityisasiantuntijana marraskuusta 2021 asti. Vastaan MMM:n hallinnonalan hallintosäädösten valmistelusta, maaseudun kehittämistukiin liittyvien yritystukien valtioneuvoston asetusten valmistelusta sekä ravinnekierrätykseen ja biokaasuun liittyvästä säädösvalmistelusta.  

Tehtäviini kuuluu monipuolisen säädösvalmistelun lisäksi myös muita oikeudellisia tehtäviä, kuten neuvontaa, lausuntojen valmistelua ja kanteluihin vastaamista sekä säädösvalmistelun kehittämistä. 

Kerro lyhyesti, mitä lainvalmistelijan työnkuvaan kuuluu lainvalmisteluprosessissa? 

Wäre:
Lainvalmistelija vastaa säädöshankkeen toteuttamisesta. Lainvalmistelijan työnkuvaan kuuluu säädöshankkeen valmistelu projektiluontoisesti yhteistyössä substanssiosaajien ja muiden sidosryhmien kanssa. Valmistelussa selvitetään kaikki vaihtoehtoiset keinot tavoitteiden saavuttamiseksi ja mietitään esimerkiksi säädöshankkeen sijoittuminen oikeusjärjestelmään. Lainsäädännön valmisteluohjeet myös edellyttävät erittäin laaja-alaista vaikutusten arviointia.  

Lainvalmistelija laatii pykälätekstit perusteluineen, ja näidenkin osalta erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja mietitään yhdessä eri asiantuntijoiden kesken. Tarkoituksena on saada aikaan selkeitä, ymmärrettäviä ja johdonmukaisia säännöksiä. Pykälien kirjoittaminen vaatii lakiteknistä osaamista, missä apuna on esimerkiksi Lainkirjoittajan opas.  

Keinänen:
Vastauksessa on tunnistettavissa hyvän lainvalmistelun ja lainsäädännön tunnuspiirteitä, kuten vaihtoehtojen tunnistaminen ja vaikutusten arvioiminen sekä sääntelyn selkeys ja ymmärrettävyys. Näitä teemoja käsitellään laitoksen kursseilla, kuten lainsäädäntötutkimuksen perusteiden ja lainvalmistelun kursseilla. 

Kerro hieman opiskelutaustastasi. Miten opinnot ovat auttaneet lainvalmistelutehtävissä? 

Wäre:
Koulutukseltani olen hallintotieteiden maisteri, HTM. Opiskelin Itä-Suomen yliopistossa julkisoikeutta ja pääaineenani oli ympäristöoikeus. Olen lisäksi aiemmin opiskellut laboratorioalan perustutkinnon.  

Säädösvalmistelussa tarvitaan juridista osaamista, joten oikeustieteen opinnot ovat välttämättömiä. Lisäksi olen päässyt hyödyntämään myös ymmärrystäni luonnontieteestä, esimerkiksi ravinnekierrätykseen ja biokaasuun liittyvien säädöshankkeiden valmistelussa. Lainvalmistelu tehdään yhteistyössä substanssiosaajien kanssa, mutta asioiden taustojen ja ilmiöiden ymmärtäminen helpottaa laajojen asiakokonaisuuksien hahmottamista. 

Keinänen:
Lainvalmistelussa tarvitaan siis monenlaista osaamista. Yhtäältä kysymys on siitä, mitä yksittäinen lainvalmistelija osaa ja toisaalta siitä, minkälaisen tiimin tai tuen varassa säädösvalmistelua toteutetaan. 

Jos saisit kääntää kelloa taaksepäin opiskeluaikoihin, mitä sinun kannattaisi opiskella enemmän ja mitä vähemmän, jos tietäisit työllistyväsi lainvalmistelutehtäviin? 

Wäre:
Oikeusjärjestyksen ja erityisesti perustuslain tunteminen ovat säädösvalmistelutyössä välttämättömiä, ja vaikutusarviointien tekeminen edellyttää lisäksi kaikenlaista yhteiskunnallista ja taloudellista osaamista. Näihin kannattaa mielestäni opinnoissa panostaa. 

Työskentelen CAP-rahoituskauteen 2023–2027 (common agricultural policy) liittyvien säädöshankkeiden parissa, ja muutamaan otteeseen olen todennut, että olisinpa kiinnittänyt opiskellessani enemmän huomiota EU-oikeuteen. Koska oikeudellinen sääntely ulottuu kaikille yhteiskunnan osa-alueille, ei turhaa tietoa ja osaamista mielestäni ole ollenkaan. 

 Miten lainvalmistelijoita koulutetaan työssään? 

Wäre:
Lainvalmisteluun pätevöityminen vie paljon aikaa. Jokainen lainvalmistelija perehdytetään hyvin työtehtäviinsä.  Perehdytyksestä vastaa esimies, ja tukena ovat kokeneemmat lainvalmistelijakollegat.     

Lainvalmistelijoille on laadittu valtioneuvostossa yhteinen perehdyttämispolku; työkalu oman lainvalmisteluosaamisensa kehittämisen suunnittelemiseen.  Työssäoppiminen on sen oleellinen elementti. Oppimispolkuun kuuluu useita erilaisia valmennuksia muun muassa usean päivän pituinen lainvalmistelun peruskurssi sekä monia ajankohtaisia tai teemallisia lyhyempiä kursseja.  Myös valtioneuvoston yhteisestä oppimisympäristöstä eOppivasta löytyy useita hyödyllisiä valmennuksia. Valmistelua sääntelevät lukuisat oppaat, kuten säädösten kirjoitusasua koskevat tarkat ohjeet, sekä opas vaikutusarviointien tekemisestä ja huomioimisesta.  

Itse olen käynyt muun muassa valtioneuvoston esittelijän kurssin ja lainvalmistelun peruskurssin.                  

Mitkä ovat lainvalmistelijan työn parhaat puolet, ja mitkä asiat aiheuttavat harmaita hiuksia? 

Wäre:
Lainvalmistelu on vaikuttamista yhteiskunnallisiin asioihin, ja valtioneuvostossa saakin ensimmäisten joukossa tietää, mitä yhteiskunnassa tulee seuraavaksi tapahtumaan.  

Poliittinen ohjaus vaikuttaa lainvalmisteluun ja valmistelun aikanakin saatetaan tehdä uusia poliittisia linjauksia. Erityisesti erilaiset kriisi- ja häiriötilanteet, kuten sota Ukrainassa ja koronapandemia, aiheuttavat tarvetta reagoida vallitsevaan yhteiskunnalliseen tilanteeseen nopeasti sääntelyn keinoin. Tällöin säädösvalmistelun painopisteet saattavat muuttua nopeastikin, mikä aiheuttaa lisätyötä ja mahdollisesti ”niitä harmaita hiuksia”. Samalla tuntuu kuitenkin tärkeältä olla osaltaan mukana ratkaisemassa haasteita ja vaikuttamassa yhteiskunnan hyvinvointiin. 

Keinänen:
Vastauksessa on tunnistettavissa oikeusministeriön lainvalmisteluosaston päällikön Antti Kivivuoren esille nostama ajatus lainvalmistelijasta yhteiskunnallisena suunnittelijana ja ajatus lainsäädännöstä keinona ohjata yhteiskuntaa haluttuun suuntaan. Toisaalta lainvalmistelu ei ole pelkästään virkamiesten tekemää valmistelua, vaan poliittinen ohjaus kuuluu osaksi prosessia. Poliittisen ohjauksen ja hyvän lainvalmistelun vaatimusten toteuttamisen yhteensovittaminen on välillä haasteellista lainvalmistelussa. 

Mitä haluaisit sanoa opiskelijoille, jotka ovat kiinnostuneita lainvalmisteluun liittyvistä työtehtävistä? 

Wäre:
Valtioneuvostossa on monipuolisia työtehtäviä ja hyvät mahdollisuudet vaikuttaa oman työnsä sisältöön omien kiinnostuksen kohteidensa mukaan.  

Pelkästään maa- ja metsätalousministeriön hallinnonala kattaa maa- ja puutarhatalouden, maaseudun kehittämisen, metsätalouden, eläinlääkintähuollon, eläimistä saatavien elintarvikkeiden valvonnan ja kalatalouden. Ministeriö hoitaa myös riista- ja porotaloutta, vesivarojen käyttöä ja maanmittausta.  Mielenkiintoisia asiakokonaisuuksia siis riittää!  

Lisäksi vinkkaisin, että meillä voi hakeutua vaikkapa EU-harjoitteluohjelmiin, mikä tarjoaa hyvän tilaisuuden verkostoitua esimerkiksi Euroopan parlamentissa!  

Keinänen:
Kaiken kaikkiaan haastattelussa välittyy kuva lainvalmistelijan monipuolisesta tehtävänkuvasta, mutta myös osaamisen vaatimuksista, joita tehtävään liittyy. Ministeriöharjoittelut, vierailijaluennot, ekskursiot, lainvalmisteluun liittyvät kurssit sekä tutkielmat ovat keino saada lisää tietoa lainvalmistelijan työstä. Oikeustieteiden laitos jatkaa osaltaan lainvalmisteluun liittyvien valmiuksien kouluttamista niin perusopiskelijoille kuin jo lainvalmistelutehtävissä oleville. Lisäksi lainvalmisteluun kohdistuva tutkimus tuottaa lisätietoa lainvalmistelusta ja siihen liittyvistä ilmiöistä. 

Anssi Keinänen

Petriina Wäre