Julkisuuslain tosiasiallinen soveltamisala laajempi kuin kunnissa ajateltu

Matti Muukkonen

Kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina oikeustieteiden laitoksella.

Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi hieman ennen joulua vuosikirjapäätöksensä 2018:164. Tuossa tapauksessa kyse oli siitä, oliko toimittajan Oulun kaupungilta pyytämät asiakirjat sellaisia, että ne viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) perusteella piti pyytäjälle antaa. Kyseiset asiakirjat käsittelivät kaupungin tytäryhtiöiden toimintaa, erityisesti palveluhankintoja niissä ja liittyivät kuntaviranomaisen näkökulmasta omistajaohjaukseen sekä sisäiseen tarkastustoimintaan. Johtuen tytäryhtiöliitoksesta, kaupunki esittikin KHO:ssa näkemyksen siitä, etteivät asiakirjat olisi julkisuuslain piirissä juuri sen vuoksi, ettei julkisuuslain 4 § 2 mom. mukaan sitä sovelleta yhtiöihin muutoin kuin siltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa.

Asiassa ei ollut kyse julkisen vallan käytöstä, mutta toisaalta kuten KHO päätyi toteamaan, ei siinä myöskään ollut kyse siitä tuliko julkisuuslakia soveltaa kuntayhtiössä vai ei. Asiakirjapyyntö oli osoitettu kaupungille, johon julkisuuslakia sovellettiin. Kuntaviranomainen on julkisuuslain tarkoittama viranomainen myös silloin, kun se käsittelee omistajaohjauksen ja sisäisen tarkastustoiminnan piirissä olevia asioita. Asiassa ei myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja miksi kyseiset asiakirjat olisivat olleet lain perusteella salassapidettäviä.

Ratkaisu vahvistaa sitä perinteistä ajatusta, että julkisuuslakia sovelletaan viranomaisiin. Tämä ei kuitenkaan ole koko totuus ratkaisun tosiasiallisista vaikutuksista. Joissain kunnissa on nimittäin ollut tapana ohjata kuntaan saapuneet, tytäryhtiöitä koskevat asiakirjapyynnöt suoraan yhtiölle itselleen, joka taas on voinut kieltäytyä antamisesta sen vuoksi, ettei julkisuuslakia sovelleta niihin. Nyt tehdystä ratkaisusta voi selvästi päätellä sen, ettei näin voi toimia. Kuntaviranomaisen on käsiteltävä kaikki sille saapuneet asiakirjapyynnöt. Kuten taannoinen Tammelan kuntaa ojentanut laillisuusvalvontaratkaisu osoittaa myös sellaisten asiakirjojen osalta, joita kunnassa ei ole, tulee pyydettäessä antaa kirjallinen päätös. Menettelystä on säädetty julkisuuslain 14 §:ssä.

KHO:n ratkaisua edeltäneessä hallinto-oikeuden ratkaisussa lopputulos oli ollut sama, mutta se oli rakennettu soveltamalla uuteen kuntalakiin otettua ”kunnan toiminta” -käsitettä. Logiikan mukaan koska ”kunnan toiminta” sisälsi emokunnan lisäksi myös kuntayhtymät ja konsernin sekä kunnan (osa)omistetun, sopimusperustaisen (hankitun) ja rahoitetun (avustukset, palvelusetelit, jäsenyydet) toiminnan, johti tämä myös julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen. Samanlaista logiikkaa on ollut havaittavissa oikeuskirjallisuudessa, erityisesti Olli Mäenpään Julkisuusperiaate-teoksessa. KHO ei kuitenkaan tällaista käsitteistä päättelyä hyväksynyt, vaikka se kieltämättä perustuslain turvaamaa julkisuusperiaatetta edistäisikin.

Hallinto-oikeuden argumentaatiota ei kuitenkaan voi jättää huomioimatta. Kun lähtökohdaksi otetaan KHO:n ja vähän apulaisoikeuskanslerinkin Tammelaa koskenut kanta siitä, että kunnan viranomaisen on kaikissa olosuhteissa käsiteltävä asiakirjapyynnöt ja yhdistetään siihen hallinto-oikeuden mielestäni ”hajulla” ollut kanta, voidaan havaita julkisuuslain tosiasiallisen soveltamisalan olevan selvästi aiempaa luultua laajempi. Esimerkiksi Länsimetroa koskevissa uutisissa on kerrottu kuinka yhtiö ei ole suostunut asiakirjoja luovuttamaan perustellen asiaa nimenomaan juuri julkisuuslain 4 § 2 mom.:lla. Samaa tapahtuu laajasti muuallakin Suomessa, eikä näin ollen perustuslain turvaama julkisuusperiaate näytä toteutuvan.

Mutta entä jos asia onkin toisin? Pitää nimittäin muistaa, ettei kunta voi koskaan harjoittaa mitään muuta kuin sen erityisen tai yleisen toimialan piiriin kuuluvaa toimintaa. Myös omistamisen, hankkimisen tai rahoittamisen taustalla pitää olla yhteys kunnan tehtäviin. Tästä taas aiheutuu se, että kuntakonsernin toiminnan on oltava sellaista, jonka kunta on toimeksiannollaan antanut yhtiön hoidettavaksi. On kerta kaikkiaan mahdoton ajatella tilannetta, ettei kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen toiminta perustuisi emokunnan tahtoon varsinkin, kun asiaan on pitänyt ottaa kantaa kuntastrategian omistajapolitiikkaa koskevassa osiossa. Niinpä tytäryhteisöt ovat ”kunnan toimintaa” ja perustuvat kuntaviranomaisen antamaan toimeksiantoon.

Koska lainsoveltamisessa tulee noudattaa perusoikeusmyönteistä tulkintaa, näyttää vahvasti siltä, että sellainen kanta on perusteltu, joka tosiasiallisesti laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa myös tytäryhteisöihin ja muuhun kunnan toimintaan. Julkisuuslain 5 § 2 mom.:ssa on säädetty viranomaisen asiakirjoista, joiksi luetaan niin viranomaisen itsensä laatimat kuin sille saapuneet asiakirjat. Eroa ei myöskään tehdä siinä onko kyse viranomaisen toimeksisaajan laatimasta tai tälle toimeksisaajalle jonkun muun toimittamasta asiakirjasta, joka liittyy nimenomaan kyseiseen toimeksiantotehtävään. Logiikka on oikeastaan siis se, että jos kuntaviranomainen on siirtänyt jonkun tehtävän hoidon oman organisaationsa ulkopuolelle joko konserniyhteisöön tai määräysvallassa olevaan säätiöön, osaomisteiseen yhteisöön, sopimuskumppanille tai rahoittamalleen kohteelle, noudatetaan viranomaisen asiakirjan osalta organisaationeutraalisuuden periaatetta. Näin ollen esimerkiksi yksityisen (jos julkista esim. ostopalvelun tai palvelusetelin kautta) hoivakodin piirissä syntyvät toimeksiantotehtävän asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja olivatpa ne sitten kuntaviranomaisen hallussa tai ei. Sama koskee myös muita tytäryhteisöjen asiakirjoja. Luonnollisesti julkisuuslain ja muiden lakien salassapitosäännöksiä noudatetaan tällöinkin niin kuin laki edellyttää.

Oleellista on siis havaita, ettei julkisuuslain soveltamisalasäännös lopulta rajaakaan osaa asiakirjoja kategorisesti pois julkisuusperiaatteen piiristä silloin, kun ne syntyvät kuntayhtiöiden piirissä. Se kertoo vain sen, onko kyseisellä tytäryhtiöllä velvollisuus käsitellä asiaa julkisuuslain mukaisesti eli ei ole, mikäli kyse ei ole julkisen vallan käytöstä. Mutta kun asiakirjapyyntö osoitetaan kunnan viranomaiselle, on sillä normaali velvollisuutensa käsitellä asiaa ja antaa asiassa ratkaisunsa. Osana asian selvittämistä kuntaviranomaisen tuleekin selvittää myös se, onko osa sen ”omistamista” viranomaisen asiakirjoista jossain muualla kuin sen hallussa ja tarvittaessa pyytää kyseiset asiakirjat vaikkapa tytäryhtiöistä haltuunsa. Tätä tarkoitusta varten osana konserniohjeita ja toisaalta taas omistajaohjauksen keinoja (esimerkiksi yhtiöjärjestysmääräykset, palvelusopimukset) kuntien tulisikin varmistaa, että ne varmasti saavat tarvittaessa kaikki ne asiakirjat, jotka ne voivat joutua antamaan asiakirjapyyntöjen johdosta.

Kirjoitus perustuu Edilex:ssä julkaistuun ”Kunnan toiminta” -käsitteen sisältö ja oikeudelliset vaikutukset -referee-artikkeliin (JUFO1). Linkki https://www.edilex.fi/artikkelit/19585.pdf.