EU-tuomioistuin: Ympäristövastuudirektiiviä sovellettava aikaisemman luvan mukaisiin toimintoihin

Antti Belinskij, Niko Soininen

Belinskij on ympäristöoikeuden, erityisesti vesioikeuden professori ja Soininen ympäristöoikeuden ja yleisen oikeustieteen yliopistonlehtori.

EU-tuomioistuimen ratkaisu Folkin tapauksessa C-529/15, jossa oli kysymys itävaltalaisen vesivoimalaitoksen lyhytaikaissäännöstelystä, haastaa Suomen arvioimaan uudelleen ympäristövastuudirektiivin (2004/35/EY) täytäntöönpanoa. Tuomioistuimen mukaan direktiiviä tulee soveltaa myös sellaisiin 30.4.2007 jälkeen aiheutuneisiin ympäristövahinkoihin, jotka johtuvat vesilainsäädännön perusteella aikaisemmin hyväksytyn ja käyttöön otetun laitoksen luvanmukaisesta toiminnasta. Suomessa vesilain (587/2011) tai ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisen luvan ehtoja vastaava toiminta ei voi johtaa direktiivissä tarkoitettuun vastuuseen ympäristövahinkojen korjaamisesta.

EU:N SÄÄNTELY

Ympäristövastuudirektiivissä ympäristövahingolla tarkoitetaan muun ohella sellaista vesille aiheutuvaa vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti vesipuitedirektiivissä (2000/60/EY) määriteltyyn vesien ekologiseen, kemialliseen tai määrälliseen tilaan tai ekologiseen potentiaaliin (1 art.). EU-tuomioistuimen Folkin tapauksessa tekemien linjausten mukaan myös luvanmukaisesta toiminnasta aiheutuvat vahingot kuuluvat ympäristövahingon käsitteen piiriin (C-529/15, kohta 28). Direktiivin nojalla toiminnanharjoittajan on toteutettava ympäristövahingot korjaavat toimenpiteet ja vastattava niiden kustannuksista (6–8 art.).

Ympäristövastuudirektiivi sisältää kuitenkin myös mahdollisuuden poiketa toiminnanharjoittajan kustannusvastuusta, jos kysymys on täysin luvan ehtoja vastaavasta päästöstä tai tapahtumasta. Toiminnanharjoittajan tulee tällöin lisäksi osoittaa, että toiminta ei ole ollut tuottamuksellista tai huolimatonta (8 art.) Folkin tapauksen ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies korosti, että kustannusvastuusta poikkeamisesta voidaan päättää vain tapauskohtaisesti (C-529/15, ratkaisuehdotus, kohta 52).

SUOMEN OIKEUS JA KÄYTÄNTÖ

Suomessa ympäristövastuudirektiivin sääntely on pantu täytäntöön lailla eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (ympäristövastuulaki, 383/2009) sekä sektorilakien, kuten vesilain ja ympäristönsuojelulain, säännöksillä. Ympäristövastuulain perusteella ympäristövahinkoja ovat muun ohella vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa tarkoitetut vesistön huomattavan haitallinen muutos ja merkittävä pilaantuminen (1 §).

Vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa ympäristövahingot on rajattu tilanteisiin, joissa on kysymys lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesta toimenpiteestä tai velvollisuuksien laiminlyönnistä (VL 14:6, YSL 176 §). Näin ollen vesilupaan tai ympäristölupaan perustuva toimenpide ei voi johtaa siihen, että toiminnanharjoittaja olisi vastuussa vesien tilaan tai ekologiseen potentiaaliin kohdistuvan ympäristövahingon korjaamisesta.

Tämä on sinänsä loogista, sillä luvituksessa pitää ottaa vesienhoitosuunnitelmat huomioon (VL 3:6, YSL 51 §) ja lupia tulee tarvittaessa muuttaa vastaamaan toiminnan ennakoimattomia vaikutuksia tai muuttuneita olosuhteita (VL 3:21, YSL 89 §). Rajaus vaikuttaa kuitenkin EU-tuomioistuimen Folkin tapauksessa tekemien linjausten valossa turhan kategoriselta erityisesti vanhojen ja vahvaa pysyvyyssuojaa nauttivien vesilupien kannalta. Toiminnanharjoittajan kustannusvastuun kohtuullistamisesta tilanteessa, jossa päästö tai tapahtuma on vastannut luvan ehtoja, säädetään Suomessa vielä erikseen ympäristövastuulaissa (12 §).

Käytännössä ympäristövastuudirektiivin säännösten soveltamisen kynnys on Suomessa osoittautunut verraten korkeaksi. Direktiivin säännöksiä ympäristövahinkojen korjaamisesta on sovellettu vain kahteen tapaukseen: Talvivaaran lähivesistöjen tilan korjaamiseen vuonna 2012 tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon perusteella ja Kokemäenjoen tilan palauttamiseen vuoden 2014 nikkeli- ym. päästöjen jälkeen (ympäristöministeriön verkkosivut). Molemmissa tapauksissa oli kysymys selvästi luvanvastaisesta tilanteesta.

LYLYHYTAIKAISSÄÄNNÖSTELYSTÄ AIHEUTUVA YMPÄRISTÖVAHINKO

EU-tuomioistuimen Folkin asiaan antamassa ratkaisussa, joka pohjautui itävaltalaisen hallintotuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin, oli käsiteltävänä vesivoimalaitoksen lyhytaikaissäännöstelystä aiheutuneet vahingot. Laitoksen toiminnalle oli myönnetty lupa ja toiminta oli alkanut ennen ympäristövastuudirektiivin voimaantuloa.

EU-tuomioistuin toi esille, että vesivoimalan toiminnasta oli direktiivin täytäntöönpanon määräajan (30.4.2007) jälkeen aiheutunut huomattavia vedenkorkeuden vaihteluja, jotka johtivat kalojen lisääntyneeseen kuolleisuuteen. Tuomioistuimen mukaan ympäristövastuudirektiiviä tulee sen 17 artiklan perusteella soveltaa ajallisesti 30.4.2017 jälkeen aiheutuneisiin ympäristövahinkoihin riippumatta toiminnan luvanmukaisuudesta. Tuomioistuin toi myös selvästi esille, että luvanmukaista toimintaa ei voida kansallisessa oikeudessa sulkea ympäristövahingon käsitteen ulkopuolelle (kohdat 21–34).

PÄÄTELMÄT

EU-tuomioistuimen Folkin tapauksessa tekemät linjaukset ovat merkittäviä ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanon kannalta ja eroavat ainakin jossain määrin Suomessa omaksutuista katsantokannoista. Ne antavat aiheen pohtia, onko ympäristövastuudirektiivissä tarkoitetut velvoitteet viety asianmukaisesti osaksi kansallista oikeutta. Ympäristövastuun sitominen vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa lain- ja luvanvastaiseen toimintaan asettuu EU-tuomioistuimen ratkaisun perusteella ongelmalliseen valoon.

Mikä merkitys EU-tuomioistuimen tuomiolla voi sitten käytännössä olla? Tuomiohan kohdistui lyhytaikaissäännöstelyyn, jota myös monet Suomessa toimivat vesivoimalaitokset harjoittavat.

Ennen liian pitkälle meneviä johtopäätelmiä on ensinnäkin pidettävä mielessä, että vesille aiheutuvan vahingon tulee ympäristövastuudirektiivin nojalla vaikuttaa huomattavan haitallisesti vesien tilaan tai ekologiseen potentiaaliin. Tapauskohtaiset tiedot aiheutuneista vahingoista ja niiden merkittävyydestä ovat siten olennaisia. Folkin tapauksesta ilmenee, että lyhytaikaissäännöstelystä aiheutui kalojen lisääntynyttä kuolleisuutta pitkällä jokiosuudella, mutta EU-tuomioistuin jätti ympäristövahingon tarkemman arvioinnin itävaltalaiselle tuomioistuimelle.

Toiseksi ympäristövahinkojen on tullut aiheutua 30.4.2007 jälkeen. Lyhytaikaissäännöstelyssä ainakin lievien vaikutusten aiheutuminen on jatkuvaa riippumatta siitä, milloin toimintaan on myönnetty lupa. Jos kysymys on sen sijaan sellaisesta aikaisemmin luvitetusta ja käyttöön otetusta hankkeesta, josta ei ole aiheutunut uusia vaikutuksia, ei ympäristövastuudirektiivin soveltaminen voi tulla harkittavaksi. Esimerkiksi joen patoamisen vaikutukset ovat voineet olla kertakaikkisia ja toteutua ennen direktiivin voimaantuloa.