Jätteeksi luokittelusta poikenneiden materiaalien REACH-rekisteröinti

Topi Turunen, Joonas Alaranta

Turunen on ympäristöoikeuden tutkija Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella ja ulkopuolinen tutkija Suomen Ympäristökeskuksessa. Lisäksi hän kirjoittaa väitöskirjaansa EU-sääntelyn jätteen käsitteestä kiertotalouden instrumenttina.

Alaranta on lakimies Asianajotoimisto Krogerus Oy:ssä ja tekee väitöskirjaa Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella kemikaalisääntelystä ja sen liittymäkohdista jätesääntelyn kanssa.

JÄTE- JA KEMIKAALISÄÄNTELYN LÄHTÖKOHDAT

Lainsäädännöllisesti jäte- ja kemikaalisääntely ovat soveltamisalaltaan toisiaan lähellä ja välillä on vaikea erottaa milloin kumpikin lainsäädännöllinen kehikko soveltuu lainsoveltamistilanteessa. Pääsääntö on, että jätelainsäädäntö soveltuu jätteeseen ja kemikaalisääntely voi soveltua materiaaleihin, jotka eivät ole jätettä. Jätesääntely ei sovellu ei-jätteisiin. Jätepuitedirektiivin (98/2008/EY) laajasti sovellettavasta jätteen käsitteestä säädetään kaksi poikkeusta: sivutuotteet sekä ns. end-of-waste -tuotteet (jäännösmateriaalit), jotka ovat aineita ja esineitä, jotka kerran jätteeksi muututtuaan voivat lakata olemasta jätettä läpikäytyään hyödyntämistoimen. Kriteerit näille poikkeuksille säädetään jätesääntelyssä vaikkakaan niiden lopputulokset eivät ole jätettä ja näin eivät kuulu jätesääntelyn piiriin. Kemikaalisääntelyssä REACH-asetuksella (1907/2006/EY) näiden materiaalien rekisteröimiselle ja käyttämiselle on säädetty eräitä poikkeuksia.

Niin jätesääntelyn kuin kemikaalisääntelynkin taustalla on ympäristön- ja terveydensuojelun korkean tason säilyttäminen. REACH-asetuksessa on tämän lisäksi painotettu sisämarkkinoiden edistämisen tärkeyttä. Nykyisen jätesääntelyn painopisteenä on lisäksi ollut tuoda jäännösmateriaaleja paremmin hyötykäyttöön. Tämä näkyy myös REACH-sääntelyn yhteydessä, jossa sivutuotteille ja end-of-waste -tuotteille on säädetty kevennetyt rekisteröintimekanismit neitseellisten materiaalien rekisteröimismenettelyyn verrattuna. Tästä huolimatta jäte- ja kemikaalisääntelyn rajapinnalla tulee ottaa huomioon, että on mahdollista, että kemikaalisääntely pystyy pahimmillaan monimutkaistamaan jäännösmateriaalien palaamista materiaalikiertoon.

JÄTTEESTÄ KEMIKAALEIHIN, LOPPUKÄSITTELYSTÄ KIERTOON

Jätesääntelyssä jätteeksi määritellään aineet ja esineet, jotka niiden haltija poistaa, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan käytöstä. Poikkeuksena tästä tuotannon sivuvirrat voivat olla jätteen sijasta sivutuotteita ja jätteet voivat lakata olemasta jätettä tulemalla ns. end-of-waste -tuotteiksi. Kriteerit molempiin ovat pohjimmiltaan melko vastaavat: aineen tai esineen käyttötarkoitus on pystyttävä takaamaan riittävällä tavalla, sen tulee sopia käyttötarkoitukseensa käyttöominaisuuksiensa ja soveltuvan lainsäädännön puolesta eikä sen käyttäminen ei saa aiheuttaa ylimääräisiä ympäristö- ja terveysvaikutuksia. Nämä kriteerit täytettyään normaalisti jätteeksi luokiteltava aine tai esine voi tulla luokitelluksi sivutuotteeksi syntyessään tai kerran jätteeksi muututtuaan lakata olemasta jätettä end-of-waste -menettelyn kautta.

Euroopan Unionin tuomioistuimen (EUTI) oikeuskäytännössä REACH-asetukselle on annettu erityisasema jätteen luokittelusta poikkeamisen yhteydessä. Lapin luonnonsuojelupiirin tapauksessa linjattiin (C-358/11, Lapin luonnonsuojelupiiri, [2013] ECLI:EU:C:2013:142), että REACH-sääntelyn avulla tulisi arvioida, voivatko vanhat kyllästetyt puhelinpylväät lakata olemasta jätettä. Tapauksessa painotettiin, että pylväiden haitalliset vaikutukset pystyttiin riittävällä tavalla hallitsemaan REACH-sääntelyn vaatimusten nojalla jätesääntelyn lakatessa soveltumasta niihin. REACH-rekisteröinnin päätavoite on tutkia kemikaalin mahdollisia haitallisia vaikutuksia ja valmistella käyttötarkoitukseen sidottu ohjeistus tämän materiaalin käyttämiseen tuotetun tiedon perusteella. Rekisteröintiä näin ollen voidaan hyödyntää esimerkiksi käyttötarkoitukseen sopimisen sekä ympäristö- ja terveysvaikutusten kriteerien indikaattorina.

Sivutuotteiden ja end-of-waste -tuotteiden rekisteröimisestä säädetään eräitä poikkeuksia. REACH-asetuksen mukaan sivutuotteita ei tarvitse rekisteröidä, kun niitä ei itsessään tuoda maahan tai saateta markkinoille vaan ne hyödynnetään samassa toiminnassa, jossa ne ovat syntyneet. End-of-waste -tuotteille voi soveltua ns. hyödyntämispoikkeus, jossa säädetään, etteivät jätettä hyödyntämällä tuotetut tuotteet ole rekisteröinnin alaisia jos niiden tuottajalla on vastaavien aineiden rekisteröinnissä tuotettu käyttöturvallisuustiedote ja niiden hyödyntäminen on perustunut siihen. Näyttäisi kuitenkin siltä, etteivät nämä poikkeukset sovellu kovin useissa tapauksissa. Tämä on seurausta materiaalien tunnistamiseen liittyvästä sääntelystä: käytännössä rekisteröijien tulee sopia materiaalin tunnistamisesta hyödyntämispoikkeuksen yhteydessä. Lisäksi myös Euroopan kemikaalivirasto (ECHA) voi puuttua tähän prosessiin. Jäännösmateriaalien kannalta tunnistaminen voi aiheuttaa ongelmia johtuen materiaalien usein sisältämistä epäpuhtauksista tai koostumukseltaan tuntemattomista tai vaihtelevista aineista, monimutkaisista reaktiotuotteista tai biologisista materiaaleista (ns. UVCB-aineet). Näiden materiaalien osalta toisen materiaalin rekisteröintiä ei voida pitää riittävänä poikkeukselle rekisteröintivelvollisuudesta. Lisäksi vaikka rekisteröintivelvollisuudesta voitaisiin poiketa, usein myös käyttöturvallisuustiedotteen hankkiminen on suuri kustannus. Lisäksi, sivutuotteille asetettu rekisteröintipoikkeus soveltuu kohtuullisen harvoin.

SÄÄNTELYN PUUTTEITA

Jotta jäännösmateriaalin siirtymä kemikaalisääntelyyn olisi sujuvaa, tulisi sen vähentää materiaalin käytön haitallisia vaikutuksia terveyteen ja ympäristöön ja vähentää jäännösmateriaalien hyödyntämisen kustannuksia. Sääntelymaailmojen rajapintojen tulisi pystyä tukemaan sekä ympäristö- ja terveydenhuoltoa, sisämarkkinoita että materiaalien tehokkaampaa kiertoa. REACH-aineistoa tulisi ehdottomasti hyödyntää etenkin jäännösmateriaalien ympäristö- sekä terveysvaikutusten arvioinnissa ja näin tunnistaa jätevirtoja, joiden kiertoon jättäminen on lähtökohtaisesti järkevää. On selvää, että erityisen haitallisten jätevirtojen poistaminen materiaalikierrosta on kuitenkin kannattavaa sekä välttämätöntä ympäristön- ja terveydensuojelun kannalta. Tällä hetkellä REACH-asetuksen jäännösmateriaaleja koskevat vapautukset rekisteröinnistä eivät toimi erityisen hyvin kaikkien jätevirtojen kanssa, vaan jopa luovat suoranaisia esteitä tehokkaille materiaalikierroille. Komissio tulee esittämään tulkintalinjauksia tiedonannossaan jätesääntelyn ja kemikaalisääntelyn rajapinnasta loppuvuodesta 2017.

Koko teksti julkaistaan Review of European, Comparative & International Environment Law -lehdessä (RECIEL, Volume 26, Issue 2) tänä vuonna.