EU:n taksonomia määrittää vihreät sijoituskohteet – kiristyvätkö vesivoiman ekologisen kestävyyden vaatimukset?
Suvi-Tuuli Puharinen & Antti Belinskij
Puharinen on nuorempi tutkija ja Belinskij ympäristöoikeuden professori Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella. Kirjoittajat ovat Suomen akatemian SUSHYDRO-hankkeen tutkijoita.
EU:n kestävän rahoituksen asetus edellyttää, että rahoitusmarkkinoiden toimijat jatkossa arvioivat ja antavat tietoja sijoitustuotteiden kestävyydestä. Kestävyyskriteerit ovat EU:n taksonomia-asetuksessa. Suomen vesivoimasektori arvostelee kriteerejä siitä, että ne kiristävät toiminnan vaatimuksia ja nostavat siten uusiutuvan energiatuotannon kustannuksia. Vesivoiman ympäristöllisen kestävyyden vaatimukset eivät kuitenkaan taksonomiassa mene juuri nykyistä EU-lainsäädäntöä pidemmälle.
EU tasoittaa kestävän sijoittamisen pelikenttää
Ympäristöllinen kestävyys kiinnostaa sijoittajia enenevässä määrin, ja sijoitustuotteiden tarjoajat, kuten pankit, vastaavat tarpeeseen kestävyyssitoumuksilla. Haasteena on kuitenkin aidosti kestävien sijoituskohteiden tunnistaminen.
EU pyrkii suitsimaan pelikenttää kestävän rahoituksen asetuksella (EU 2019/2089). Asetuksen perusteella rahoitusmarkkinoiden toimijoiden tulee arvioida ja antaa tietoja tarjoamiensa sijoitustuotteiden kestävyydestä. EU:n taksonomia-asetuksessa (EU 2020/852) puolestaan yhdenmukaistetaan sijoituskohteiden ympäristöllisen kestävyyden kriteerit. Sijoitustuotteita voi jatkossa markkinoida kestävinä vain, jos niillä rahoitetaan EU:n taksonomian mukaista toimintaa.
Ympäristöllisen kestävyyden kriteerit
Taksonomia-asetuksessa ympäristöllinen kestävyys rakentuu kuuden tavoitteen varaan. Vesivoimaan niistä liittyvät erityisesti seuraavat:
- ilmastonmuutoksen hillintä
- ilmastonmuutokseen sopeutuminen
- vesivarojen ja merten tarjoamien luonnonvarojen kestävä käyttö ja suojelu
- luonnon monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen.
Ympäristöllisesti kestäväksi katsotaan toiminta, joka edistää merkittävästi ainakin yhden tavoitteen toteuttamista eikä aiheuta merkittävää haittaa muille tavoitteille. Keskustelu vesivoiman kestävyydestä tiivistyy komission 21.4.2021 antamaan delegoituun asetukseen (C(2021) 2800/3), jossa annetaan ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista merkittävästi edistävien toimintojen tekniset arviointiperusteet. Asetus tulee voimaan, jos Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät vastusta säädöstä neljän kuukauden kuluessa.
Vesivoiman kestävyyskriteerit
Komission arviointiperusteiden mukaan vesivoima voi tietyin edellytyksin edistää merkittävästi ilmastonmuutoksen hillintää uusiutuvan energian lähteenä. Edellytykset keskittyvät tuotannon kasvihuonekaasuintensiteettiin eivätkä ota huomioon laitoksen energiantuotannon volyymiä tai säätövoimapotentiaalia. Kaikki vesivoima voi taksonomian perusteella edistää ilmastonmuutoksen hillintää, vaikka todellisuudessa lähinnä suurimpien laitosten tuotantomäärät ja säätövoimakapasiteetti ovat relevantteja vähähiiliseen energiajärjestelmään siirtymisessä.
Vesivoiman ympäristöllinen kestävyys edellyttää ilmastonmuutoksen hillinnän lisäksi, että vesivoimalaitos ei aiheuta merkittävää haittaa muille ympäristöllisille tavoitteille, kuten vesivarojen kestävälle käytölle ja suojelulle. Vesivoimasektorin kipuilu arviointiperusteiden kanssa tiivistyy tähän haitattomuusvaatimukseen.
Taksonomia-asetuksen mukaan vesivarojen kestävälle käytölle ja suojelulle aiheutuu merkittävää haittaa, jos toiminta heikentää vesimuodostuman hyvää tilaa tai hyvää ekologista potentiaalia. Sääntelyssä noudatellaan EU:n vesipuitedirektiivin (2000/60/EY) vaatimuksia ja Unionin tuomioistuimen linjauksia. Tuomioistuimen Weser-tuomion mukaan (C-461/13) uudelle hankkeelle ei saa myöntää lupaa, jos hanke vaarantaa vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamisen tai heikentää sen yhdenkään laadullisen tekijän tilaa. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin sallia sellaisten hankkeiden toteuttamisen, jotka täyttävät ympäristötavoitteista poikkeamisen edellytykset.
Vesivoiman kestävyyden tekniset arviointiperusteet vaihtelevat komission asetuksessa sen mukaan, onko kyse uudesta vai olemassa olevasta laitoksesta. Uusien laitosten kriteerit ovat EU-oikeuden mukaisia, ja ne tunnistavat mahdollisuuden poiketa vesienhoidon ympäristötavoitteista, mitä itse taksonomia-asetuksen teksti ei mainitse. Kriteereissä edellytetään kuitenkin myös ekologisia kompensaatioita. Uuden laitoksen ekologiselle jatkumolle aiheuttamat haitat tulee kompensoida muualla vesienhoitoalueella esimerkiksi toteuttamalla aiemmin padottujen jokivesistöjen ennallistamistoimia.
Kiistanalaisin kysymys arviointiperusteissa on kuitenkin ehkä se, miten olemassa oleviin vesivoimalaitoksiin tehtävien investointien kestävyys määritetään. Arviointiperusteissa edellytetään, että vanhoilla vesivoimalaitoksilla tehdään vesipuitedirektiivin mukaisesti kaikki teknisesti toteuttamiskelpoiset ja ekologisesti relevantit toimenpiteet vesien tilalle, elinympäristöille ja lajeille aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Toimenpiteisiin voi kuulua kalojen ylös- ja alasvaelluksen mahdollistaminen esimerkiksi kalateiden, ekologisen virtaaman sekä elinympäristöjen parantamisen avulla.
Myös nämä vanhojen vesivoimalaitosten kestävyyskriteerit korkeintaan tarkentavat vesipuitedirektiivin vaatimuksia. Direktiivin perusteella jäsenvaltion on tarvittaessa päivitettävä myönnettyjä lupia vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio on jo pariin otteeseen muistuttanut Suomea vesivoimalupien läpikäymisestä ja huomion kiinnittämisestä vaellusratkaisuihin ja ympäristövirtaamiin.
Kiristyykö ekologisen kestävyyden ruuvi vesivoiman ympärillä?
Vesivoimatoimijat vastustavat komission antamia taksonomia-asetuksen kestävyyskriteerejä. Pelkona on, että vesivoima jää kokonaan taksonomian ulkopuolelle tai epäsuotuisaan asemaan verrattuna muihin uusiutuviin energiamuotoihin. Lisäksi ala arvioi kiristyvien vaatimusten nostavan toiminnan kustannuksia.
Uusilta vesivoimalaitoksilta edellytettäviä kompensaatiotoimia lukuun ottamatta komissio ei kuitenkaan ole asettamassa vesivoiman ympäristölliselle kestävyydellä nykyistä EU-lainsäädäntöä pidemmälle meneviä vaatimuksia. Siten EU:n kestävyysruuvi ei ole merkittävästi kiristymässä.
Onkin kysyttävä, ovatko Suomen lainsäädäntö ja hallinnon toimet vastanneet EU-lainsäädännön vaatimuksia vanhojen vesivoimalaitosten haittojen minimoimiseksi. Vesilaissa (587/2011) suojataan lupien pysyvyyttä, eikä vanhojen vesivoimalupien määräysten päivittämisen tarvetta ole arvioitu systemaattisesti. Luvissa määrättyjä kalanvaellusratkaisuja on myös saatettu jättää toteuttamatta. Lupien päivittämisen haasteista kertoo se, että Lapin ELY-keskuksen vuonna 2017 jättämistä hakemuksista Iijoen ja Kemijoen voimalaitosten kalatalousmääräysten muuttamiseksi ei ole vieläkään tehty päätöksiä.
Miten tästä eteenpäin?
Viitaten Iijoen ja Kemijoen prosessien kestoon on vaikea nähdä, että vesivoiman kestävyyttä voidaan nopealla aikataululla parantaa Suomessa lupien muuttamisen avulla. Voiko sitten taksonomia-asetus kannustaa vesivoimasektoria kestävyystoimenpiteisiin?
Toimijoiden pelkona on, että mahdollinen taksonomian ulkopuolelle jääminen voi vaikeuttaa rahoituksen hankkimista, ja siten heikentää taloudellisia toimintaedellytyksiä. Todellisuudessa taksonomia määrittelee kuitenkin ainoastaan sijoittajia erityisesti kiinnostavat vihreät sijoitustuotteet. Suomessa esimerkiksi Finanssivalvonta on vakuuttanut, että myös muut taloudellisesti järkevät toiminnot saavat jatkossakin rahoitusta.
Ehkä taksonomia-asetuksen suurin vaikutus vesivoiman kestävyyteen on EU:n suunnan näyttämisessä. Komissio tuo kestävyyden arviointikriteereissä selvästi esille näkemyksensä vesivoiman kestävyydestä vesipuitedirektiivin puitteissa. Arviointikriteerit saattavat vaikuttaa siten paitsi rahoitukseen ja tukipolitiikkaan myös vesivoimasektorin vapaaehtoisiin ja viranomaisten toimiin vaelluskalojen luonnonkierron ja vesivoiman muiden ympäristönäkökohtien edistämiseksi.
Suomessa vesivoiman kestävyyden kannalta iso kysymys on myös se, mitä lukuisille hyvin pienille ja energiantuotannon kannalta vähämerkityksellisille voimalaitoksille tulisi tehdä. Ympäristötoimenpiteet voivat käytännössä johtaa niiden taloudellisten toimintaedellytysten häviämiseen. Kestävyyskriteereissä esille tuotu vesivoiman ympäristöhaittojen kompensointi muualla vesienhoitoalueella saattaa avata uusia näköaloja siihen, että isot voimalaitokset osallistuisivat jokivesistöjen ennallistamistoimiin ja tästä mahdollisesti aiheutuvien menetysten korvaamiseen.