Vapaaehtoisten päästöhyvitysten sääntelyyn tarvitaan selkeyttä
Hanna-Mari Ahonen, Kari Hämekoski, Matti Kahra, Kati Kulovesi, Anna Laine ja Maija Saijonmaa
Kasvava huoli ilmastonmuutoksesta on lisännyt kasvihuonekaasupäästöjen vapaaehtoisen hyvittämisen eli päästökompensaation suosiota. Julkisuuteenkin nousseet ongelmat osoittavat, että toiminnan sääntely laahaa jäljessä. Nostamme tässä kirjoituksessa esiin kaksi tärkeintä ongelmaa peräänkuuluttaen sekä selkeyttä kompensaatiomarkkinoiden toimintaympäristöön että päästökompensaatioiden laadun riittävää varmistamista.
Kompensaatio täydentää, mutta ei korvaa omia toimia päästöjen vähentämiseksi
Kompensoinnin logiikka on periaatteessa selkeä. Siltä osin kun valtio, yritys tai yksityishenkilö ei pysty itse vähentämään päästöjään lyhyellä tähtäimellä kustannustehokkaasti, on mahdollista maksaa jollekin toiselle siitä, että päästöt vähenevät. Ilmakehän ja ilmastonmuutoksen näkökulmasta päästöjen vähentämispaikalla ei ole merkitystä. Päästöjä voidaan yhä vähentää kehitysmaissa jopa kertaluokkaa edullisemmin kuin EU:ssa.
Yrityksen tai yksityishenkilön näkökulmasta oman hiilijalanjäljen hyvittämisen voi nähdä keinona kantaa vastuuta niistä arjen päästöistä, joita ei syystä tai toisesta ole mahdollista välttää. Päästöjen kompensointi on toisaalta herättänyt myös vastustusta. Pahimmillaan sitä on luonnehdittu eriarvoistavaksi anekaupaksi, jonka turvin varakkaat henkilöt tai valtiot voivat jatkaa saastuttavaa elämäntyyliään. Kompensaatioon liittyy myös laajempi kysymys yksilöiden ja valtioiden vastuusta ilmastonmuutoksen torjunnassa.
Ihannetapauksessa vapaaehtoista kompensaatiota ei tarvittaisi, vaan eri maat ryhtyisivät riittävän kunnianhimoisiin toimiin Pariisin sopimukseen sisältyvän 1,5 asteen tavoitteen saavuttamiseksi. Tällä hetkellä globaalien ilmastotoimien taso on kuitenkin YK:n ympäristöohjelma UNEP:in mukaan selvästi riittämätön. Nykytoimet yltävät vain viidennekseen tarvittavista päästövähennyksistä ja ovat aiheuttamassa yli kolmen asteen nousun maapallon keskilämpötilassa. Vapaaehtoisilla ja aina luonteeltaan täydentävillä lisätoimilla pyritään kuromaan umpeen tätä kuilua – eräänlaisena kiireapuna.
Päästökompensaatiosta on tyypillisesti myös muita kuin ilmastollisia hyötyjä. Nämä riippuvat hankkeen tyypistä, sijainnista ja toteutuksesta. Syrjäisten kylien sähköistäminen aurinkopaneeleilla voi tukea koulunkäyntiä ja pienyrityksiä, ekoliedet voivat säästää metsiä sekä naisten ja tyttöjen aikaa. Metsityshankkeet voivat suojata eroosiolta ja kuivuudelta sekä vaalia luonnon monimuotoisuutta. Pariisin sopimuksessa hankkeiden kestävän kehityksen hyötyjä on entisestään painotettu.
Päästövähennyshanke voi toki aiheuttaa myös haittoja, kuten mikä tahansa huonosti ja vastuuttomasti toteutettu hanke. Käytännössä ongelmia ovat aiheuttaneet niin ympäristölliset kuin sosiaaliset ja ihmisoikeusnäkökohdatkin.
Milloin päästökompensaatio on vastikkeetonta? Arpajaislain tulkintaa on tarve selkiyttää tavalla, joka huomioi hiilimarkkinoiden olemassaolon
Päästökompensaatiota tarjoavien yritysten ja muiden toimijoiden näkökulmasta suomalainen toimintaympäristö on tällä hetkellä vähintäänkin hämmentävä. Arpajaishallinnon tulkinta, joka luokittelee Finnairin ja Compensate-säätiön kompensaatiojärjestelmät rahankeräyslupaa edellyttäväksi vastikkeettomaksi hyväntekeväisyydeksi, on herättänyt kritiikkiä ilmastoasiantuntijoiden keskuudessa. Tämä johtuu siitä, että päästövähennysyksiköille on syntynyt kaupallinen arvo jo yli 20 vuotta sitten kansainvälisten hiilimarkkinoiden kautta.
Arpajaishallinnon kannanotot kompensaatiojärjestelmistä sen sijaan korostavat ilmastonsuojelutyötä hyväntekeväisyytenä. Päästöhyvitysten rahoittajat eivät sen mukaan saa vastineeksi mitään ’tosiasiallista hyödykettä kuten istutettua puuta tai tosiasiallista päätäntävaltaa päästövähennyshankkeen hallinnointiin,’ vaan ainoastaan lupauksen, että rahat käytetään ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Päästövähennysten myönteisistä vaikutuksista pääsevät lisäksi nauttimaan kaikki nekin henkilöt, jotka eivät ole valinneet ostopäätöstä tehdessään kompensoitua tuotetta. Arpajaishallinto onkin rinnastanut päästökompensaation lähinnä kummilapsitoimintaan.
Näistä kannoista syntyy mielikuva, ettei hiilimarkkinoiden toimintamallia ole sisäistetty. Vaikka päästöjen vähentämisestä hyötyvät kaikki, vastuuta tästä valtavasta globaalista urakasta on pyritty jakamaan eri toimijoille sekä oikeudellisesti sitovin keinoin että erilaisten kannustimien ja vapaaehtoisten järjestelmien kautta. Päästökauppa on ilmastopolitiikan ohjauskeino, joka on käytössä muun muassa kansainvälisessä Kioton pöytäkirjassa, Euroopan unionissa (EU), Kaliforniassa sekä Kiinassa. Päästökaupan piiriin kuuluvien toimijoiden on luovutettava vuosittain viranomaisille päästökaupan piiriin kuuluvia päästöjään vastaava määrä päästöoikeusyksiköitä. Esimerkiksi EU:ssa tämä velvoite koskee yli 11 000 toimijaa ja EU:n päästöoikeusyksiköitä koskevat huutokaupat tuottivat jäsenmaiden viranomaisille vuonna 2018 yhteensä yli 14 miljardia euroa. Vapaaehtoisilla hiilimarkkinoilla puolestaan vaihdettiin 2018 päästöyksiköitä yhteensä lähes 300 miljoonalla dollarilla.
Päästöoikeusyksiköiden olemassaolo perustuu esimerkiksi EU:ssa lainsäädäntöön ja niillä on kysynnän ja tarjonnan funktiona muodostuva markkinahinta. Yksiköiden oikeudellista luonnetta ei ole EU:ssa yhdenmukaisesti säännelty, vaan eri jäsenmaiden oikeusjärjestelmät määrittelevät ne eri tavoin esimerkiksi hallinnolliksi luviksi tai aineettomiksi oikeuksiksi. Näistä jälkimmäinen vastaa verottajan Suomessa omaksumaa lähestymistapaa. Myöskään EU:n tuomioistuin ei ole nähnyt tarpeelliseksi tyhjentävästi määritellä EU:n päästökauppajärjestelmän piirissä vaihdettavien yksiköiden oikeudellista luonnetta. Olennaista on, että yksiköillä on taloudellinen arvo ja niillä käydään vakiintuneesti kauppaa päästöoikeusmarkkinoilla.
Eri päästökauppajärjestelmissä on saatettu mahdollistaa myös järjestelmän ulkopuolisten eli muiden kuin viranomaisten myöntämien päästöyksiköiden käyttö. Tällaisia yksiköitä ostetaan päästövähennyksiä toteuttavista tai hiilinieluja lisäävistä hankkeista eri puolilla maailmaa. Ostajat eivät tyypillisesti itse osallistu hankkeiden hallinnointiin, eivätkä saa omistusoikeutta esimerkiksi istutettuihin puihin tai hankkeen puitteissa asennettuihin aurinkopaneeleihin. Vaihdannan kohteena ovat sen sijaan erilaisten kansainvälisten standardien mukaisesti sertifioidut päästöyksiköt. Esimerkiksi Compensaten ja Finnairin kompensaatiotoiminta perustuvat tällaisten yksiköiden hankkimiseen.
On mahdollista – joskaan ei arpajaishallinnon kantojen perusteella riittävän selvää – että päätös määritellä tietty suomalainen kompensaatiotoiminta vastikkeettomaksi hyväntekeväisyydeksi johtuu valitusta toimintamallista. Toiminnan luokittelu vastikkeettomaksi hyväntekeväisyydeksi voisi johtua esimerkiksi siitä, ettei kompensaatiomaksuilla hankittavien päästöyksiköiden hintaa, määrää ja luonnetta ole riittävän tarkasti määritelty tai ettei toimintaa ole luonnehdittu palveluksi, joka sisältää sekä hyvitysyksiköiden hankkimisen että niiden mitätöinnin asiakkaan puolesta. Päästökompensaatiossa yksiköiden hankkiminen on nimittäin vain väliaskel ja vasta niiden poistaminen markkinoilta eli mitätöinti johtaa päästöjen kompensoitumiseen. Kompensaatiopalvelun tuottajat tyypillisesti hoitavat koko vaivalloisen, asiantuntemusta vaativan prosessin keskitetysti yksittäisten maksajien puolesta.
Arpajaishallinnon nykyiset kannat kompensaatiotoiminnan vastikkeettomuudesta ovat epäselviä luoden tarpeetonta epävarmuutta toimintaympäristöön. Kompensaatiotoiminnan oikeudellisten puitteiden selkiyttämiselle on tärkeä ilmastopoliittinen tilaus. Suomen lainsäädännön valossa on kiistatonta, että erilaiset päästöoikeusyksiköt voivat olla vastikkeellisen vaihdannan kohteena. Tätä säänteleviä lakeja ovat esimerkiksi päästökauppalaki, laki lentoliikenteen päästökaupasta sekä laki Kioton mekanismien käytöstä. Myös verottaja on antanut ohjeistusta päästöoikeuksien kaupan verotuksesta. Ainoa ilmastopoliittisesti ja oikeudellisesti perusteltavissa oleva tulkinta onkin ottaa arpajaislain soveltamisen lähtökohdaksi hiilimarkkinoiden sekä taloudellisen arvon omaavien päästöyksiköiden olemassaolo.
Tästä lähtökohdasta on selvää, että kompensaatiojärjestelmien on periaatteessa mahdollista toimia tavalla, joka täyttää vastikkeellisuuden kriteerit. Esimerkiksi järjestelmä, joka siirtäisi maksajalle omistusoikeuden Suomen lainsäädännössä määriteltyihin EU:n päästöoikeusyksiköihin tai CDM-hankkeista saataviin yksiköihin olisi kiistatta vastikkeellinen. Lisäksi myös erilaisiin vapaaehtoisilla markkinoilla vakiintuneisiin päästöyksiköihin – joita on määritelty tarkemmin esimerkiksi Ilmastopaneelin raportissa – perustuvan kompensaatiotoiminnan luokittelulle vastikkeelliseksi on vahvat perustelut.
Arpajaishallinnon tulisikin määritellä vastikkeellisina ja vastikkeettomina pidetyn kompensaatiotoiminnan yksityiskohdat tavalla, joka aidosti hyödyttää alan toimijoita ja luo niiden toiminnalle selkeät sekä ennakoitavat puitteet. Tämän jälkeen on mahdollista arvioida, onko lainsäädäntöä tarpeen lisäksi muuttaa ilmastopolitiikan tarpeita paremmin palvelevaksi.
Miten varmistaa tarjolla olevien päästöhyvitysten laatu?
Toinen haaste on, että vapaaehtoisista kompensaatiomarkkinoista on nopeasti kehittymässä suoranainen ”villi länsi.” Suomeen on syntynyt viime aikoina esimerkiksi useita kotimaisia metsänistutushankkeita, joita markkinoidaan hiilijalanjäljen kompensointiin, mutta jotka tosiasiassa tukevat vain Suomen valtion tavoitetta. Suomessa ja muualla toteutettavat kompensaatiopalvelut ovat ilmastonäkökulmasta muutenkin varsin kirjavia, mikä on herättänyt tärkeän keskustelun tarjolla olevien päästöhyvitysten laadusta. Pahimmillaan tarjolla on ”kuumaa ilmaa” eli hyvityksiä, jotka eivät tosiasiassa vähennä päästöjä eivätkä edistä ilmastonmuutoksen torjumista.
Laadukas päästöjen hyvittäminen edellyttää ensinnäkin, että kompensaatioon käytetään lisäisiä päästövähennyksiä. Näillä tarkoitetaan toimia, jotka menevät voimassa olevaa lainsäädäntöä pidemmälle, eivät ole taloudellisesti kannattavin vaihtoehto eivätkä siten todennäköisesti toteutuisi ilman päästöyksikön myynnistä saatavan maksun tarjoamaa lisätukea.
Laadukas päästöjen hyvittäminen edellyttää lisäksi luotettavia menetelmiä toteutuneiden päästövähennysten mittaamiseksi sekä riippumattoman kolmannen osapuolen toimesta tapahtuvaa todentamista. Laadun osalta on tärkeää huomioida myös ilmastovaikutuksen pysyvyys, joka on etenkin hiilensidontaan eli tyypillisesti metsähankkeisiin liittyvä haaste.
Uusi päästöyksiköiden laatuun vaikuttava haaste on lisäksi nk. ’kaksoislaskenta.’ Tämä tarkoittaa sitä, että kaksi tai pahimmassa tapauksessa useampikin eri taho laskee saman päästövähennyksen hyväkseen.
Kaksoislaskennan ongelmaa voi havainnollistaa Suomea koskevalla esimerkillä. Esimerkiksi puiden istuttaminen Suomessa on ilmastoteko, mutta sellainen, josta aiheutuvat ilmastohyödyt Suomen valtio laskee automaattisesti omaksi hyväkseen pitäessään kirjaa edistyksestä kohti kansainvälisiä ilmastovelvoitteitaan. Tästä seuraa, etteivät suomalaiset yritykset tai yksityishenkilöt pääsääntöisesti voi nykyjärjestelmän puitteissa uskottavasti kompensoida omia päästöjään Suomessa toteutettavilla toimilla.
Sama ongelma koskee kaikkia vuodesta 2021 soveltuvan Pariisin sopimuksen piirissä olevia maita – 197 sopijapuolen sitoutuminen ilmastonmuutoksen torjuntaan on merkittävästi lisännyt kaksoislaskennan riskiä verrattuna Kioton pöytäkirjaan, jonka ulkopuolelle jäivät mm. kehitysmaiden päästöt. Ongelman ratkaisu edellyttää kaksoislaskennan estävän järjestelmän luomista. Pariisin sopimukseen sisältyykin tätä koskeva vaatimus kansainvälisen päästökaupan yhteydessä. Kansainväliset neuvottelut kaksoislaskennan estävän järjestelmän yksityiskohdista ovat kuitenkin vielä kesken.
Kansainvälisiä periaatteita voi järjestelmän valmistuttua soveltaa myös vapaaehtoiseen kompensaatioon. Suomi voisi myös oma-aloitteisesti perustaa rekisterin, johon kerättäisiin viranomaisten hyväksymien vapaaehtoisten toimien aikaansaamat päästövähennykset ja hiilinielujen lisäysten aikaansaamat poistot (kokonaan tai osittain). Sen lisäksi Suomen tulisi sitoutua ylittämään kansainväliset päästövähennysvelvoitteensa vähintään rekisteriin merkittyjen päästövähennysten määrällä. Tällainen järjestelmä mahdollistaisi kotimaisten päästövähennysten käytön ilmastonäkökulmasta uskottavasti myös muiden toimijoiden kuin Suomen valtion hiilineutraaliuspyrkimyksiin.
Päästöyksiköihin liittyviä kaksoislaskenta- ja laatuongelmia voisi ratkoa myös yhteispohjoismaisesti. Viime vuonna Pohjoismaat kannustivat yhteisessä hiilineutraaliusjulistuksessaan pohjoismaisia yrityksiä, sijoittajia, kuntia, kaupunkeja, järjestöjä ja kansalaisia vauhdittamaan omia hiilineutraaliuspyrkimyksiään. Pohjoismaat voisivat yhdessä pohtia ja kehittää keinoja laadukkaan vapaaehtoisen kompensaation edistämiseksi kotimaista ilmastopolitiikkaa täydentävinä toimina.
Jo kaksi vuosikymmentä päästövähennysten sertifiointia
Päästöyksiköiden laadun varmistavaa järjestelmää ei tarvitse luoda tyhjästä. Sekä YK:n ilmastosopimusjärjestelmä että useat vapaaehtoiset järjestelmät ovat tehneet kaksi vuosikymmentä työtä luodakseen luotettavat käytännöt päästövähennyshankkeiden sertifiointiin. Vuonna 2000 käynnistynyt Kioton pöytäkirjan puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism, CDM) on järjestelmistä vanhin ja tunnetuin. Nyt CDM on kuitenkin väistymässä uuden, Pariisin sopimukseen perustuvan mekanismin tieltä, jonka yksityiskohdista vielä neuvotellaan.
Vapaaehtoiseen kompensaatioon käytetään pääasiassa muiden kansainvälisten järjestelmien, esimerkiksi kansalaisjärjestöjen perustaman Gold Standardin, puitteissa sertifioituja päästövähennysyksiköitä. Vapaaehtoiset hiilimarkkinat toimivat siis osittain päällekkäin ja osin rinnakkain velvoitteita palvelevien hiilimarkkinoiden kanssa, ja näillä markkinoilla käydään kauppaa useilla päästöyksikkötyypeillä.
Yritysten ja kuluttajan näkökulmasta vakiintuneisiin kansainvälisiin standardeihin perustuvien päästöyksiköiden hankkiminen on varmin tapa pyrkiä varmistamaan kompensaation todellinen ilmastohyöty. Toisaalta ongelmia on raportoitu myös esimerkiksi CDM- ja Gold Standard -hankkeisiin liittyen. Ylipäätään päästöyksiköiden laatu vaihtelee eri järjestelmien välillä – ja myös niiden sisällä. Kompensaatiopalvelujen tarjoajilla on tärkeä rooli hankkeiden laadun yksityiskohtaisessa arvioinnissa asiakkaidensa puolesta.
Viranomaiset voivat edistää vapaaehtoisen kompensaation laatua esimerkiksi laatimalla suositukset vapaaehtoisen kompensaation minimikriteereistä. Niitä voisivat olla lisäisyyden osoittaminen, vankkojen laskentamenetelmien käyttäminen ja riippumattoman osapuolen suorittama todentaminen olemassa olevien standardien mukaisesti, sekä vankat ja läpinäkyvät prosessit kaksoislaskennan estämiseksi. Tulkinnanvaran vähentämiseksi viranomaiset voivat suositella olemassa olevien standardien käyttöä, ja päästövähennysyksiköiden mitätöintiä läpinäkyvästi standardien hallinnoimissa päästörekistereissä.
Esimerkkejä vastaavista toimintamalleista tarjoavat kansainvälisen ilmailualan CORSIA-päästöhyvitysjärjestelmä ja Perun vapaaehtoinen hiilijalanjälkijärjestelmä, jotka hyväksyvät vain tietyt standardit. CORSIA hyväksyy lisäksi vain tietyn ajankohdan jälkeen alkaneet päästövähennyshankkeet. Peru kokoaa tiedot vapaaehtoista kompensaatiota varten mitätöidyistä yksiköistä kansalliseen tietokantaan. Costa Rican ilmastoviranomaiset ovat puolestaan kehittäneet kansallisen standardin vapaaehtoisille ilmastohankkeille, jotka edistävät maan hiilineutraaliuspyrkimyksiä. Suomi voisikin hyödyntää tässä suhteessa Perun ja Costa Rican malleja, joita on itse asiassa rahoitettu muun muassa Suomen tuella.
Nykysääntelyn vahvistaminen ja selkiyttäminen on tarpeen
Päästökompensaatio on ilmastopoliittisesti tärkeä ja kustannustehokas tapa täydentää nykyisiä, 1,5 asteen tavoitteen näkökulmasta selvästi riittämättömiä ilmastotoimia. Lisäksi se tukee useiden eri toimijoiden hiilineutraalisuustavoitteita ja kestävää kehitystä kohdemaissa. Tätä taustaa vasten Suomessa olisi tärkeä ryhtyä toimiin sekä kompensaatiomarkkinoiden toimintaympäristön selkiyttämiseksi että päästökompensaatioiden laadun riittäväksi varmistamiseksi.
Hanna-Mari Ahonen on vanhempi konsultti ilmastopolitiikkaan erikoistuvassa Perspectives -konsulttiyrityksessä. Hän on työskennellyt vuodesta 2002 lähtien kansainvälisten päästövähennyshankkeiden ja päästöjen hinnoittelun parissa sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. Hanna-Mari on osallistunut hiilimarkkinoiden kehittämiseen ja toimeenpanoon monessa roolissa mm. Suomen Kioton mekanismien koe- ja osto-ohjelmissa, useissa kansallisissa ja kansainvälisissä hiilirahastoissa, YK:n ilmastoneuvotteluissa ja Pariisin sopimuksen hiilimarkkinapiloteissa.
Kari Hämekoski on työskennellyt 20 vuotta kansainvälisten päästövähennyshankkeiden parissa mm. Suomen Kioton mekanismeja testaavassa koeohjelmassa, Maailmanpankissa sekä Pohjoismaiden ympäristörahoitusyhtiössä NEFCOssa.
Matti Kahra on johtava asiantuntija ilmasto -ja kiertotalousasioissa Elinkeinoelämän keskusliitossa. Hän on työskennellyt ilmastopolitiikan parissa yli 10 vuotta sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, keskittyen erityisesti päästöjen hinnoitteluun ja markkinamekanismeihin. Matti on osallistunut päästömarkkinoiden kehitys -ja toimeenpanotyöhön eri tasoilla mm. Suomen Kioton mekanismien osto-ohjelma, kansainvälisten kehityspankkien päästömarkkinaohjelmat sekä neuvottelijana YK:n ilmastoneuvotteluissa.
Kati Kulovesi on kansainvälisen oikeuden professori ja Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskuksen johtaja Itä-Suomen yliopistossa. Hän on työskennellyt ilmasto-oikeuden sekä kansainvälisen kauppaoikeuden parissa yli 20 vuotta ja toimi Suomen ilmastopaneelin jäsenenä kaksi kautta välillä 2014-2019. Hän oli Suomen Kioton mekanismeja testaavan koeohjelman oikeudellinen neuvonantaja v. 2001-2003 ja on sen jälkeen konsultoinut mm. ympäristö- ja ulkoministeriötä, NEFCOa sekä Maailmanpankkia hiilimarkkinoihin liittyvissä oikeudellisissa kysymyksissä.
Anna Laine on Gaia Consulting Oy:n vanhempi asiantuntija, jolla on 15 vuoden kokemus ilmastopolitiikasta, kompensointimekanismeista ja päästövähennyshankkeista, sekä julkiselta että yksityisellä sektorilta. Hän työskenteli vuosina 2007-2014 Suomen Kioton mekanismien osto-ohjelmassa ja on tukenut Suomen valtiota esimerkiksi Pariisin sopimuksen toimeenpanossa. Hän on lisäksi hallinnoinut yksityisiä päästöyksikkörahastoja ja auttanut useita yrityksiä kompensointihankkeiden valinnassa.
Maija Saijonmaa on Nordic Offset Oy:n johtava asiantuntija sekä toimii teknologia- ja ympäristöasiantuntijana Pohjoismaiden ympäristörahoitusyhtiössä (NEFCOssa). Hänellä on yli 15 vuoden kokemus ilmastorahoituksesta ja päästövähennyshankkeista sekä yksityiseltä sektorilta että kansainvälisestä rahoituslaitoksesta. Hän on kehittänyt päästövähennyshankkeiden laskentametodologioita ja työkaluja päästövähennyshankkeiden lisäisyyden tarkasteluun, analysoinut lukuisten eri teollisuussektorien päästövähennyshankkeiden laatuvaatimusten toteutumista sekä hallinnoinut julkisia ja yksityisiä päästöyksikkörahastoja.