Yhteishankintayksikön asema ja julkinen hallintotehtävä
Tomi Voutilainen
Kirjoittaja työskentelee julkisoikeuden professorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.
Perustuslakivaliokunta antoi viime viikolla julkisten hankintojen toteuttamiseen liittyvän merkityksellisen lausunnon (PeVL 15/2019 vp). Perustuslakivaliokunta arvioi talousvaliokunnan pyynnöstä hallituksen esitystä, jossa ehdotetaan muutettavaksi valtion yhteishankintayksikkönä toimivan yksityisoikeudellisen osakeyhtiön Hansel Oy:n toimintaa sääntelevää lakia. Arvioitavana perustuslakivaliokunnassa oli kysymys siitä, onko yhteishankintayksikkönä toimivan osakeyhtiön toiminta sellaista, että se hoitaa julkista hallintotehtävää perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Taustaa
Olen käsitellyt yhteishankintayksikköjen asemaa ja niiden luonnetta eri yhteyksissä ja todennut niiden olevan julkisia hallintotehtäviä, koska yhteishankintayksiköt kuuluvat viranomaisina toimivien hankintayksikköjen lukuun. Hankinnoilla toteutetaan viranomaisille ja muille hankintayksiköille säädettyä kilpailuttamisvelvollisuutta. Niin ikään hankintojen toteuttamista koskeva sääntely on monin osin sidoksissa julkisoikeudelliseen sääntelyyn.
Nostin julkista hallintotehtävää koskevan kysymyksen esille käydessäni kuultavana 28.1.2015 työ- ja elinkeinoministeriön työryhmässä, jossa valmisteltiin hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta. Tuolloin kiinnitin huomiota yhteishankintayksikköjen asemaan, mutta myös julkisten hankintojen neuvontaan liittyvien tehtävien organisointiin ja sen suhteeseen julkiseen hallintotehtävään. Asia oli selkeästi jonkinlainen tabu työryhmässä, koska valmistelussa en havainnut, että valtiosääntöistä arviointia olisi tältä osin olisi tehty.
Kiinnitin julkisia hallintotehtäviä koskevaan kysymykseen huomiota myös hankintalainsäädännön kokonaisuudistuksen (HE 108/2016) eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Hallintovaliokunnalle antamassani lausunnossa (23.10.2016) totesin, että ”Nähdäkseni niin valtion kuin kuntienkin yhteishankintayksikköjen tehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä, koska niissä hankinnat suoritetaan valtion ja kuntien viranomaisten puolesta. Myös tällä perusteella pitäisi olla selvää, että hallinnon yleislakeja sovellettaisiin valtion ja kuntien yhteishankintayksikköjen toimintaan. Kuitenkaan nykyinen asiaintila selkeän sääntelyn puuttuessa, ei yhdenmukaisesti tue sitä tulkintaa, että hallinnon yleislait, mukaan lukien julkisuuslaki, tulisivat sovellettavaksi yhteishankintayksikköjen toimintaan, vaikka ne toimivat käytännössä valtion ja kuntien viranomaisten lukuun tai olisivat hankintalaissa tarkoitettuja julkisoikeudellisia laitoksia.”
Niin ikään totesin lausunnossani johtopäätöksenä, että ”Sovellettavan sääntelyn näkökulmasta ei liene kestävää, että hallinnon yleislakeja sovelletaan toissijaisesti pelkästään kunnan tai valtion viranomaiseen sekä liikelaitokseen, muttei julkisoikeudelliseen laitokseen, kuten valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy:öön tai kuntien yhteishankintayksikkö KL Kuntahankinnat Oy:öön, kun ne toteuttavat ja päättävät hankinnoista. Myös hallinnon esteellisyyssäännösten asianmukainen soveltaminen ja tähän liittyvä rakenteellisen korruption ennalta ehkäisy edellyttävät nähdäkseni, että sääntely on tältä osin selkeää ja yksikäsitteistä ilman, että julkisten varojen käyttöön liittyvään päätöksentekoon syntyy olemassa olevia harmaita alueita osakeyhtiömuotoisen julkisoikeudellisten laitosten osalta”.
Käsittelin asiaa lausunnossani myös julkisiin hankintoihin liittyvän neuvontavelvollisuuden toteuttamisen näkökulmasta, kun hankintojen neuvonta on organisoitu yksityisoikeudellisena yhdistyksenä toimivalle Suomen Kuntaliitto ry:lle. Neuvontapalvelua oli tuotettu vuosikausia työ- ja elinkeinoministeriön ja Suomen Kuntaliiton yhteisenä hankkeena. Esittämäni näkökulmat eivät saaneet huomiota hallintovaliokunnassa. Hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta käsiteltiin myös perustuslakivaliokunnassa (PeVL 49/2016 vp), mutta siellä julkiseen hallintotehtävään liittyvät kysymykset eivät nousseet esille hallituksen esityksen valtiosääntöisessä arvioinnissa.
Hankintalainsäädännön uudistamisen jälkeen julkaistussa teoksessa Julkisten hankintojen sääntely (2017, s. 302-309 ja 526-530) käsittelin myös yhteishankintayksikköjen asemaa ja arvioin niiden tehtäviä julkisina hallintotehtävinä sekä laajemmin julkisoikeudellisen sääntelyn soveltamista julkisten hankintojen toteuttamiseen.
Perustuslakivaliokunnan kannanotot
Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan (PeVL 15/2019 vp), että nykyisen Hansel-lain säätämiseen johtanut hallituksen esitys ei ole ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana, eikä yhtiön tehtäviä ole lakiin sittemmin ehdotettujen muutostenkaan yhteydessä tarkasteltu perustuslain kannalta. Perustuslakivaliokunta piti lakiehdotuksen valtiosääntöisen arvion kannalta välttämättömänä arvioida yhtiön tehtäviä laajemminkin.
Perustuslakivaliokunta käy lausunnossaan läpi julkisen hallintotehtävän sisältöä ja valiokunnan aiempaa lausuntokäytäntöä. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan, että ”Valtion ja kuntien viranomaisilla ja muilla hankintayksiköillä on lakiin perustuva velvollisuus kilpailuttaa hankintansa. Toimiessaan yhteishankintayksikkönä Hansel Oy osallistuu julkisten hankintojen toteuttamiseen asiakkaidensa, kuten valtion ja kuntien, puolesta. Hankintamenettelyä ja siihen liittyviä oikeussuojakeinoja säännellään laissa yksityiskohtaisesti. Hanselin tehtävät kiinnittyvät siten julkisyhteisöjen laissa säädettyjen velvollisuuksien toteuttamiseen”.
Perustuslakivaliokunnan mukaan ”Hansel Oy:n tehtävillä on merkitystä julkisyhteisöjen varojen käytön kannalta. Vaikka hankintojen tekemiseen liittyy myös vahvoja yksityisoikeudellisia piirteitä, perustuslakivaliokunnan mielestä Hanselin tehtävässä yhteishankintayksikkönä painottuvat julkisen hallintotehtävän piirteet. Lisäksi Hanselilla jo olevia ja sille ehdotettuja asiantuntija- ja tukitehtäviä ei perustuslakivaliokunnan mielestä voi kokonaisuutena kuvata sillä tavoin teknisiksi, ettei niissäkin olisi osin kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta”.
Perustuslakivaliokunta katsoi, että esteitä antaa sinällään hankintoihin liittyviä julkisia hallintotehtäviä osakeyhtiönä toimivalle yhteishankintayksikölle ei ole, mutta sääntelyssä on otettava huomioon perustuslain 124 §:stä johtuvat vaatimukset hallinnon yleislakien soveltamisesta sekä rikosoikeudellisen virkavastuun ulottamisesta julkisten hallintotehtävien hoitoon.
Jatkovalmisteluun lausuntovaliokuntaan jäi arvioitavaksi, millainen sääntelyvaihtoehto on tässä yhteydessä tarpeellinen. Mielenkiintoiseksi arvioinnin kohteeksi jää, miten mietinnön laativassa talousvaliokunnassa ratkaistaan kysymys julkisuuslain (621/1999) soveltamisesta julkisen hallintotehtävän hoitoon. Yhteishankintayksiköt toimivat lähtökohtaisesti viranomaisen toimeksiannosta. Joten tällä perusteella, julkisuuslain 5.2 §:ssä säädetty huomioiden, yhteishankintayksiköt käsittelevät toimeksiantotehtävissään viranomaisen asiakirjoja ja niihin sovelletaan julkisuuslakia. Kuitenkin yksittäisen hallinto-oikeuden päätöksen (Hämeenlinnan HaO 17.5.2010 t. 10/0336/3) perusteella tämä ei näytä olevan hallintolainkäytössä tehdyn arvioinnin perusteella selvää. Perustuslakivaliokunta (ks. PeVL 46/2002 vp ym.) on katsonut, että perustuslain 124 §:n sisällöstä johtuva vaatimus hallinnon yleislakien soveltamisesta koskee myös julkisuuslain sääntelyn ulottamista julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityiseen.
Johtopäätökset
Vaikka perustuslakivaliokunnan lausunto koskikin yksittäistä yhteishankintayksikköä, on asiaa arvioitava kaikkien yksityisoikeudellisten yhteishankintayksikköjen suhteen vastaavalla tavalla. Julkisten hankintojen toteuttaminen liittyy viranomaistoiminnassa selvästi julkisten hallintotehtävien toteuttamiseen. Asiaa ei ole aiemmin arvioitu virallisesti, mutta nyt perustuslakivaliokunnan muodostaman käsityksen perusteella myös hankintalakia joudutaan arvioimaan perustuslain 124 §:n kannalta.
Täysin selvää on, että puutteet ovat olleet jo vuonna 2016 annetussa hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä ja näitä puutteita on nostettu esille jo tuolloin valmistelun eri vaiheissa. Niin ikään selvää on, että seuraavien hankintalakiin tehtävien muutosten yhteydessä myös julkista hallintotehtävän antamista ja hoitamista koskeva sääntely on muutettava vastaamaan niitä vaatimuksia, jotka johtuvat perustuslain 124 §:stä. Muutoksia ja täydennyksiä edellyttävä sääntely koskee yhteishankintayksikköjä, eräiltä osin sidosyksikköjä sekä julkisen hankintojen neuvonnan järjestelyjä.
Perustuslakivaliokunta on viime aikoina ottanut merkityksellisesti kantaa hallinnon toiminnan järjestelyihin. Muutama viikko sitten perustuslakivaliokunta (PeVL 7/2019 vp) toisti aiemmat kantansa automatisoidusta päätöksenteosta ja siihen liittyvistä hallinnollisen päätöksenteon sääntelypuutteista. Tuore lausunto yhteishankintayksikön tehtävien julkisen hallintotehtävän luonteesta korostaa perustuslain 2.3 §:ään perustuvaa hallinnon lainalaisuusperiaatetta ja nostaa sen takaisin merkitykselliseen valtiosääntöiseen arviointiin perustuslain 124 §:n rinnalle. Lausunto korostaa myös periaatteen merkitystä jo hallituksen esitysten valmisteluvaiheessa tapahtuvissa perustuslainmukaisuusarvioinneissa.
Lainvalmisteluvaiheessa ei voida pitäytyä vain lainvalmistelijoiden näkemyksiä tukevien sääntelyvaihtoehtojen arvioinnissa, vaan asiantuntijakuulemisia järjestettäessä arvioinnissa on erityisesti otettava huomioon relevantit valtiosääntöiset kannanotot. Arviointi on tehtävä asianmukaisesti ja tasapuolisesti. Ministeriöillä voidaan katsoa olevan tähän jopa osoitusvelvollisuus, kun kysymys on sääntelykohteista, joihin liittyy valtiosääntöisiä kysymyksiä.