Oppia lainvalmisteluun pallon toiselta puolen

Suomessa lainvalmistelun laatu ja kehittämistarpeet ovat nousseet viime vuosina otsikoihin. Mediassa on uutisoitu lainvalmistelun heikosta tasosta niin säädöstekstien perusteluiden kuin sääntelyn vaikutusarviointien osalta. Puutteiden syiksi on usein tuotu esille kiirettä ja resurssipulaa. Syytä voidaan hakea myös norminpurkutalkoista, jotka ovat nostaneet asiat tapetille, kun lainsäädäntöä on kiirenvilkkaa pyritty sujuvoittamaan.

Australiassa lainvalmistelua harjoitetaan kolmella osa-alueella: liitovaltion, territorioiden ja osavaltioiden tasolla. Moniulotteinen lainvalmistelu on pakottanut maan kehittämään lainvalmistelun laadun varmistamiseksi ennakollisia valvonta- ja arviointikeinoja, joiden ansiosta Australiaa on kansainvälisellä tasolla tituleerattu yhdeksi sääntelypolitiikan kärkimaista. Säädösvalmistelua myös tutkitaan aktiivisesti yliopistoissa. Australian National University:ssä on aihepiiriin erikoistunut laitos (School of Regulation and Global Governance), jonka ovat aikoinaan perustaneet sääntelytutkimuksen pioneerit John ja Valerie Braithwaite.  Kirjoittaja on parhaillaan kyseisessä paikassa vierailevana tutkijana oppimassa, miksi Australiasta kannattaisi ottaa mallia.

Mitä me voimme oppia Australiasta?

Ensiksi on syytä pohtia tiedon roolia lainvalmistelussa. Australiassa on sitouduttu tietoon perustuvan päätöksenteon toteuttamiseen sääntelypolitiikassa, joten tietoa kerätään useilta eri tahoilta eikä maassa nojauduta ainoastaan viraston tuottamiin tilastoihin tai muuhun viranomaisen tuottamaan materiaaliin. Tiedon rooli näkyy myös poliittisessa päätöksenteossa, kun senaatti voi halutessaan pyytää sidosryhmiltä asiasta tarkempaa tietoa (ns. senate inquiry) päätöksenteon tueksi. Myös Suomessa poliittisessa päätöksenteossa olisi tärkeää huomioida se, että asiasta on kerätty ennen päätöksenteko riittävästi tietoa. Poliittisten päätösten tulee perustua tietoon eikä esimerkiksi arvovalintoihin.

Suomessa lainvalmisteluohjeet mahdollistavat tiedon keräämisen useammalta eri taholta, mutta valitettavan harvoin lainvalmistelussa nojaudutaan esimerkiksi tutkimustietoon. Australiassa ei puolestaan ole mitenkään tavatonta, että lainsäätäjä on yhteydessä yliopistoon, kun sääntelyssä tarvitaan tutkimustietoa. Tutkimustieto voi keskittyä esimerkiksi siihen, miten sääntelyllä voidaan vähentää sääntelyn kohteille aiheutuvia kustannuksia. Yliopisto saa yleensä aineiston keräämiseen vapaat kädet, joten tietoa voidaan hankkia laajasti sääntelyn kaikilta sidosryhmiltä. Tällaista yhteistyötä on harjoitettu esimerkiksi korkeakoulutuksen sääntelyssä, jossa Australian National University tuotti laajan tarkastelun siitä, kuinka korkeakoulujen sääntelytaakkaa voidaan vähentää.

Myös Suomessa olisi syytä pohtia, missä määrin lainvalmistelussa voitaisiin nojautua tieteelliseen tietoon. Nykyisellään yliopiston resursseja ei tiettävästi juuri hyödynnetä. Esimerkiksi oikeusvertailevan katsauksen ulkoistaminen yliopistotutkijalle voisi olla käyttökelpoinen työkalu silloin, kun säädetään kansallisesti uudesta asiasta.

Huomiota tulee kiinnittää ennakoivaan ohjaukseen. Suomessa lainvalmistelun laatua ei valvo aktiivisesti mikään viranomainen. Lainvalmisteluprosessissa vaikutusarvioiden laadinta – ja siinä onnistuminen – on siten pitkälti lainsäätäjän harteilla. Ainoa vaikutusten arviointia harjoittava taho Suomessa on lainsäädännön arviointineuvosto, joka antaa valituista hallitusten esityksistä lausunnot ennen kuin ne menevät eduskuntaan. Kyse on teoriassa ennakollisesta ohjauksesta, mutta tosiasiassa lausunnot ajoittuvat liian myöhään, koska hallituksen esitys on jo pitkälti valmis ennen arviointineuvoston käsittelyä. Arviointineuvosto koostaa myös vuosittain raportin siitä, miten vaikutusarvioiden laadinnassa on edellisvuonna onnistuttu. Tuoreimmassa vuosikatsauksessaan arviointineuvosto viittaa muun muassa siihen, että nykytilassa vaikutusarvioiden laatua heikentävät tietotaidon puute ja toisaalta resursoinnista johtuvat puutteet.

Australiassa lainvalmisteluprosessiin ottavat osaa useat viranomaiset, kuten The Office of Best Practice Regulation, kotoisammin OBPR. Sen toiminta keskittyy erityisesti vaikutusarvioiden tekemisen ja laadun valvontaan. Yhtenä tehtävänä on arvioida lainvalmistelun riittävää tietopohjaa. Tietopohjan kartoittamisessa hyödynnetään ns. ”taulukkomuotoon” laadittua lausumaa sääntelyvaikutuksista (ns. regulatory impact statement), jonka tarkoituksena on esitellä sääntelyn vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. Näin lainsäädäntöprosessissa voidaan tehokkaasti vertailla eri vaihtoehtojen paremmuutta ennen lopullisen sääntelyvaihtoehdon valintaa, ja poliittiset päättäjät voivat hyödyntää tätä materiaalia päätöksenteon tukena.

Suomessa on useiden hankkeiden yhteydessä pohdittu erilaisten työkalujen hyödyntämistä, jolla voitaisiin helpottaa lainvalmistelua. Suomessa on aloitettu tähän liittyen kokeilu, jossa pilotoitiin muutama vuosi sitten ns. yksi yhdestä -mallia, jonka tarkoituksena on järkevöittää yrityksille aiheutuvia kustannuksia. Mallin oppi-isä oli takavuosina itseasiassa Australia, joka onnistui vähentämään sääntelytaakkaa miljoonilla dollareilla. Australiassa kyseinen malli on kuitenkin tullut tiensä päähän ja tilalle on kehitetty muita metodeja sääntelykustannusten arvioimiseksi. Käyttökelpoinen sähköinen työkalu on esimerkiksi sääntelytaakan mittari (ns. regulatory burden measure), jonka avulla lainsäätäjä voi muutamalla klikkauksella arvioida eri sääntelyvaihtoehdoista aiheutuvia sääntelykustannuksia. Mittari vaatii toimiakseen luonnollisesti tietoa, mutta helpottaa lainsäätäjän työtä siinä määrin, kun arvioidaan esimerkiksi vaihtoehtoisia sääntelykeinoja. Myös Suomessa olisi tilaa vastaaville digitaalisille ratkaisuille ja niitä koskevalle keskustelulle – varsinkin kun esimerkiksi jo TEM jo vuonna 2011 julkaistussa pienyrityksiä koskevassa raportissaan totesi, että sähköisten työkalujen hyödyntämistä tulisi kokeilla arvioitaessa yrityksille aiheutuvia sääntelykustannuksia.

Kohti parempaa lainvalmistelua?

Lainsäädäntö on tehokkain yhteiskunnallisen ohjauksen keino. Siksi myös lainvalmistelun laatuun on kiinnitettävä huomiota. Suomen olisi siten hyvä olla avoin ulkomailla omaksutuille ratkaisuille ja tuottaa tutkimustietoa niiden soveltumisesta kotimaiseen lainvalmisteluun. Australian keinoista voisi olla hyötyä ainakin resurssipulaan ja päättäjien huomion kiinnittämiseen siihen, että laatu varmistetaan ennakkoon. Näin tavoitteet saavutetaan tehokkaammin ja paino lainsäätäjän harteilta kevenee.

Satu Pentikäinen, OTM, Oikeustieteen tohtorikoulutettava (lainsäädäntötutkimus)
Kirjoittaja toimii tällä hetkellä Australiassa vierailevana tutkijana
http://regnet.anu.edu.au/our-people/visitors/satu-pentikäinen