Rajat ylittävien infrahankkeiden lainsäädännölliset haasteet

Harriet Lonka ja Susanna Wähä

Maaliskuun 2019 alussa saatiin tieto kiinalaisomisteisen rahaston mahdollisesta kiinnostuksesta osallistua Helsingin ja Tallinnan välisen rautatietunnelin rahoitukseen. Lähes samaan aikaan Uudenmaan maakuntahallitus esitti tunnelivaihtoehtojen linjausten rajoittamista maakuntakaavassa vain yhteen vaihtoehtoon, joka ei olisi rahoitusneuvotteluiden pohjana ollut tunnelilinjaus. Nämä esimerkit avaavat hyvin niitä haasteita, joita mittavien, valtakunnallisesti tai kansainvälisesti merkittävien infrahankkeiden suunnittelussa on.

Tallinnan tunnelin suunnittelun lisäksi käytämme tässä esimerkkinä Hyperloop-suunnitelmaa, joka yhdistäisi Suomen Ruotsin kautta Eurooppaan suunniteltuun Hyperloop-verkkoon. Sekä Tallinna-hankkeesta (FinEstLink) että Hyperloopista on tehty alustavat toteutettavuussuunnitelmat (prefeasibility studies), jotka on saatavissa julkisina dokumentteina.

Lähtökohtaisesti sekä Tallinna-tunnelia että Hyperloop-suunnittelua voidaan tarkastella geopoliittisesta, strategisesta näkökulmasta. Eräänä tavoitteena on saada Suomelle vaihtoehtoisia liikenneyhteyksiä Eurooppaan vähentäen samalla logistista riippuvuutta yhtäältä Itämeren laivakuljetuksista ja toisaalta matkustajalentoliikenteestä. Kummallakin hankkeella voidaan nähdä olevan myös esimerkiksi ilmastopolitiikan tavoitteita palvelevia merkityksiä.

Toisaalta merkittävät geopolitiikan ulottuvuudet tulevat esiin jo kummankin hankkeen rahoitus-spekulaatioissa: Tallinna-tunnelin osalta puheena on ollut merkittävä kiinalainen rahoitus, ja Hyperloop puolestaan on yhdysvaltalaisen Virgin-yhtiön alulle panema hankekokonaisuus. Geopoliittisesti kumpikin hanke pyrkisi lisäämään Suomen liikkumavaraa logististen ratkaisujen puolesta, mitä hyvin kuvaa Peter Vesterbackan lanseeraama slogan: ’Finland in the Heart of Eurasia’. Logistisen liikkumavaran lisäämisellä voitaisiin ajatella olevan myös perinteisiä turvallisuuspoliittisia uhkia, erityisesti Venäjä-riippuvuutta, vähentävä merkitys.

Edellä kuvattuihin uhka- ja mahdollisuuspohdintoihin peilaten mittavien infrahankkeiden toteuttamisen lainsäädännölliset reunaehdot ovat mielenkiintoiset. Hankkeiden suunnittelun ja toteuttamisprosessien keskiössä on maankäytön suunnittelu ja sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset. Maankäytön suunnittelun lähtökohtana on kaavahierarkkinen eteneminen yleispiirteisestä suunnitelmasta kohti yksityiskohtaista suunnittelua. Maakunnan liitto sekä kunnatvastaavat maankäytön suunnittelusta kukin oman alueensa rajojen sisällä. Maakunnan ja kuntien harkintavalta sen suhteen mitä ne haluavat suunnitella ja minne, on rajoittamaton. Yhdelläkään toimijalla ei ole subjektiivista oikeutta saada haluamansa sisältöistä kaavaratkaisua, vaikka itse suunnittelu tehtäisiin hankkeesta vastaavan rahoituksellakin. Tämän vuoksi järjestelmässämme on olennaista, että hankkeita suunnitellaan lähtökohtaisesti yhteistyössä niiden kuntien/maakuntien kanssa, jonka alueelle suunniteltu hanke sijoittuu.

Myös valtion viranomaisten rooli on keskeinen suunnittelu- ja lupaprosessien etenemisen kannalta, vaikka järjestelmässämme valtiolla ei ole lähtökohtaisesti veto-oikeutta mittavankaan hankkeen etenemiseen. Edellyttäen, että hanke ei ole voimassa olevan lainsäädännön vastainen ja sille ei haeta rahoitusta kansallisesta budjetista.

Tässä mielessä käyttämämme esimerkkitapaukset eroavat olennaisesti toisistaan. Tallinna-tunneli on perinteistä teknologiaa käyttävä hanke, joka voidaan toteuttaa kokonaan nykyisen lainsäädännön puitteissa. Hyperloop taas sisältää olennaisesti uutta teknologiaa, jonka käytön ohjausta nykyinen lainsäädäntömme ei tunne. Rahoituksen kannalta hyperloop nähdään selvästi julkisen tai mahdollisesti julkisen ja yksityisen rahoituksen kombinaationa. Näin ollen Suomen valtiolliset toimijat olisivat äänivaltaisia osapuolia hankkeen kaikissa vaiheissa. Tallinna-tunnelin tapauksessa olisi teoriassa olemassa vaihtoehto, jossa valtio poliittisena toimijana ei olisi millään tavoin hankkeen osapuoli. Tämä edellyttäisi, että ainakin seuraavat ehdot toteutuisivat: 1) tunnelin linjaus olisi maakuntakaavan mukainen ja kulkisi maa-alueella Suomen rajojen sisäpuolella, 2) kunnat edistäisivät ja toteuttaisivat tunnelin tarvitsemia suunnittelu-, luvitus- ja rakentamisprosesseja ilman valtion tukea, 3) hanke ei tarvitsisi valtioneuvoston lupaa minkään osaprojektin toteuttamiseen ja 4) hankkeelle olisi kokonaan valtion budjetin ulkopuolinen rahoitus. Tämänhetkisten tietojen valossa nämä seikat eivät olisi toteutumassa.

Valtion viranomaisilla on mittavan infrahankkeen toteutuksessa merkittävä rooli erilaisiin suunnittelu- ja luvitusprosesseihin sekä esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointiprosessiin liittyen. Kaikki nämä prosessit ovat kuitenkin sidottuja hankkeen lainmukaisuuden arviointiin, eivätkä sinänsä sisällä hankkeen tarkoituksenmukaisuuden arviointia kuten valtioneuvoston päätöksenteko vaikkapa rahoituksen suhteen, kunnallinen kaavapäätös tai maakunnan kaavapäätös. Suunnittelu- ja lupaprosessien mukainen sujuvakin päätöksenteko eri sektorilakien pohjalta mahdollisine valituskierroksineen vie mittavan hankkeen osalta kuitenkin helposti mieluummin kymmenen kuin viisi vuotta aikaa. Oheisessa kuviossa olemme havainnollistaneet eri lakien mukaisia suunnittelu- ja lupaprosesseja.

Kuvio. Keskeisimpiä suunnittelu- ja lupakäsittelyjen vaiheita mittavan infraprojektin aikana.

FT, yliopistotutkija Harriet Lonka on tutkinut lainsäädäntötutkimuksen alan väitöskirjassaan valtion turvallisuusstrategiatyötä lainsäädännön muokkaajana.

HTM, projektitutkija Susanna Wähä valmistelee väitöskirjaa maankäyttö- ja rakennuslakiin liittyen valtion ja kunnan välisestä toimivallan jaosta.

Tämä blogikirjoitus pohjautuu osittain kirjoittajien aiheesta syksyllä 2018 Belt & Road Initiative, Sustainable Development and Law – Sino-Nordic Perspectives –konferenssissa Nordic Centressä Fudanin yliopistolla pitämään esitykseen.