Asiakkaiden tarpeiden tulisi ohjata sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamista

Jarkko Pesu – Heidi Poikonen – Henna Nikumaa – Anna Mäki-Petäjä-Leinonen
Kirjoittajat työskentelevät oikeustieteiden laitoksella hallinto-, sosiaali- ja vanhuusoikeuden tutkijoina.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityistäminen on ollut viime päivinä uutisotsikoissa vanhusten yksityisissä hoivapalveluissa ilmenneiden vakavien ongelmien vuoksi. Valvira jopa sulki Esperi Caren tehostetun palveluasumisen yksikön. Asiantuntijat ovat huomauttaneet, että puutteita on myös muiden haavoittuvassa asemassa olevien asiakasryhmien yksityistetyissä palveluissa, erityisesti asumis- ja laitospalveluissa. Ymmärrettävää on, että kunnat ovat säästöpaineiden alla, mutta viime kädessä kunnat järjestämisvastuussa olevina tahoina kantavat vastuun asiakkaiden oikeuksien toteutumisesta ja siitä, että he saavat laadukasta palvelua. Liiallinen numeroihin tuijottaminen hankintavaiheessa voi myös johtaa siihen, että kustannuksia syntyy lisää, kun asiakkaiden palvelutarpeisiin ei vastata riittävästi.

Asiakkaiden saama palvelu koetaan laadultaan usein heikoksi. Tästä syytetään tyypillisesti julkisia hankintoja ja palveluiden kilpailuttamista. Luullaan, että julkiset hankinnat määrittävät palvelutuotannon järjestämistä ja kunnilla olisi jonkinlainen ulkoistus- ja kilpailutuspakko. Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki 1397/2016) on kuitenkin menettelytapasääntelyä, eikä se pakota hankkimaan ulkopuolelta, vaan kunnat voivat tuottaa palvelunsa myös itse. Hankintalaki ei myöskään sääntele hankinnan sisältöä tai tarkoituksenmukaisuutta. Julkiset hankinnat itsessään eivät johda huonoihin palveluihin, mutta huonosti suunniteltu ja toteutettu kilpailutussekä heikko valvonta voivat siihen johtaa.

Ostopalvelut eivät ole oikotie onneen

Palveluita ulkoistettaessa taustalla on kunnan päätös siitä, miten se lakisääteisiä tehtäviään hoitaa. Näiden tehtävien hoitamista raamittavat poliittiset päätökset ja kuntastrategiat. Palvelun ulkoistamista koskeva päätös on samalla myös julkisten varojen käyttöä koskeva asia ja julkisten varojen käyttö edellyttää jo lakisääteisesti suunnitelmallisuutta. Julkisten hankintojen sääntelyn kontekstissa varojen käytön suunnitelmallisuus näkyy esimerkiksi hankinnan ennakoidun arvon laskennassa. Vaikka ennakoidun arvon laskennan tarkoitus on hankintalaillisesti lähinnä selvittää, mitä säännöksiä hankintaan sovelletaan, ei tämä laskenta tapahdu tyhjiössä. Kuntien on lisäksi huomioitava esimerkiksi kuntalain sääntely, joka edellyttää turvaamaan kunnan tehtävien hoitamisen. Palveluiden tarpeen määrät on siis laskettava huolellisesti ja objektiivisesti ja varattava tähän tarvittavat määrärahat.

Ostopalvelut tulisi kilpailuttaa asiakaslähtöisesti ja laatutekijöitä painottamalla

Sosiaali- ja terveyspalvelualan hankinnat muodostavat noin 2,5–3 miljardin euron markkinat. Yksityisten palvelutuottajien palvelujen laatua koskevissa keskusteluissa tuntuu usein unohtuvan se tosiasia, että kysyntä vaikuttaa siihen mitä tarjotaan. Keskittyminen pelkkään halpaan hintaan kehittää kilpailua siten, että hinta pyritään saamaan mahdollisimman matalaksi. Palveluiden laadun määrittely ja huomioiminen ovat hankintaa tekevän vastuulla. Palvelun laatu on ensisijaisesti sidoksissa palvelua käyttäviin asiakkaisiin, ja asiakkaiden tarpeiden tulisi ohjata keskeisesti hankinnan vähimmäis- ja laatuvaatimuksia. Hankintalaki ei mitenkään rajoita palvelun laadun huomioimista, vaan lain tavoitteena on ollut kannustaa tekemään laadukkaampia hankintoja ja maksimoimaan rahoille saatavan vastineen. Mitään estettä sille, että laadun arviointi perustuu kilpailutuksen aikana laatulupauksiin ja suunnitelmiin, ei ole. Se, että palvelun laatu selviää tosiasiallisesti vasta hankintakaudella, ei myöskään estä laadun ja sen tason kirjaamista sopimukseen. Kun tarjoajat saisivat kilpailuetua laadusta eivätkä pelkästään halvimmasta hinnasta, kehittäisi kilpailu myös palveluiden laatua.

On myös huomattava, että palvelutuotannon ulkoistaminen ei tarkoita sitä, että myös vastuu palvelun sisällön laadusta, tai jopa lakisääteisestä vähimmäistasosta, siirtyisi hankintasopimuksella yksityiselle tuottajalle. Hankintayksikön ja palveluntuottajan välistä suhdetta raamittaa hankintasopimus, joka on syntynyt kumulatiivisesti hankintamenettelyn aikana. Jos kunnalle asetetaan lainsäädännössä palvelun tasoa ja laatua koskevia vaatimuksia eikä kunta edellytä näitä palveluntuottajalta, ei palveluntuottajan niitä tarvitse noudattaa. Hankinta on tällöin selkeästi epäonnistunut, eikä kunta voi vedota siihen, että se hoitaa lakisääteiset velvollisuutensa tällaisella hankinnalla. Hankinnoissa tulee aina huomioida muu hankinnan kohdetta koskeva lainsäädäntö. Ongelmalliseksi voi kuitenkin osoittautua se, ettei lainsäädännön palvelulle asettamien laadullisten vaatimusten noudattamatta jättämisestä seuraa mitään sanktiota tai palveluiden laatua ei valvota mitenkään. Tällaiset säännökset ovat omiaan johtamaan siihen, että kunta näennäisesti täyttää järjestämisvastuunsa tarjotessaan palvelua tarvitseville jotain, mikä nimellisesti voidaan katsoa vastaavan heidän palvelutarvettaan, mutta joka sisällöllisesti on jotain aivan muuta.

Julkisuudessakin on esitetty vahvoja kannanottoja sen puolesta, että palvelujen laadun varmistamiseksi yksiköiden omavalvonta ei ole riittävä keino. Olemme tästä samaa mieltä. Esimerkiksi muistisairaat vanhukset voivat olla asiakasryhmänä sellainen, ettei heillä ole voimavaroja aktiivisesti reklamoida puutteista, jolloin järjestämisvastuussa olevan kunnan tulee olla aktiivinen laadukkaan, asiakkaan tarpeisiin vastaavan palvelutason varmistamisessa. Lainsäädäntöä on kehitettävä siten, että se varmistaa ostopalvelusopimuksella hankittujen palveluiden ja hoivan laadun. Laadun tosiasiallisen toteutumisen valvonnan tulisi olla velvoittavaa ja laiminlyöntien tulisi olla selkeästi ja tuntuvasti sanktioituja.