Tutkittuun tietoon perustuvan päätöksenteon tärkeys korostuu suurissa uudistuksissa – Esimerkkinä kuntarakenneuudistukset
Niko Vartiainen
Kirjoittaja toimii lainsäädäntötutkimuksen yliopisto-opettajana Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.
Poliittiset päätöksentekijät ovat viimeisen reilun kymmen vuoden aikana toteuttaneet kaksi suuren luokan kuntarakenneuudistusta. Kunta- ja palvelurakenneuudistus (PARAS-hanke) ajoittui vuosiin 2007–2013 ja tätä seurasi seuraavan hallituksen ajama kuntarakenneuudistus. Uudistuksissa tavoiteltiin eri hyötyvaikutuksia, kuten menosäästöjä, tuottavuuden kasvua ja elinvoimavaikutuksia. Hyötyvaikutuksiin pyrittiin lainsäädännöllä, joka kannusti kuntasektoria muodostamaan suurempia kuntia kuntaliitosten kautta. Kuntaliitoksia toteutettiinkin reilusti erityisesti PARAS-hankkeen aikana. Suurempiin yksiköihin tähtäävä politiikka näkyy myös käynnissä olevassa maakunta- ja sote-uudistuksessa, jossa esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu asetettaisiin kuntiakin suuremmille alueille. Mainittakoon vielä, että suurempiin paikallishallintoyksiköihin kannustava politiikka ei ole suinkaan vain kotimainen ilmiö, vaan myös muualla maailmassa suurempiin yksiköihin tähtäävää politiikkaa on harjoitettu mm. kuntaliitosten kautta. Tästä yksittäisenä esimerkkinä voidaan mainita vaikkapa Tanskan kuntauudistus vuodelta 2007, jossa kuntien lukumäärää karsittiin reilulla kädellä.
Päätöksenteon ja sitä kautta lainsäädännön tulisi perustua tutkittuun tietoon. Tutkitun tiedon hyödyntäminen edesauttaa oikeanlaisten sääntelykeinojen valintaa tavoiteltujen hyötyvaikutusten saavuttamisessa. Mitä suuremmista lakihankkeista ja uudistuksista on kyse, sitä perustellumpaa on tarve asianmukaiselle vaikutusarvioinnille ja tutkitun tiedon hyödyntämiselle. Kuntarakenneuudistuksissa on ollut kyse suuren luokan uudistuksista julkisten palvelujen tuotannon alalla. Voidaankin kysyä, missä määrin esim. kuntaliitoksiin kannustavan lainsäädännön kohdalla ratkaisuja on perusteltu tutkittuun tietoon pohjautuen? Uskaltaisin väittää, että ei ainakaan niin suuressa määrin, mikä olisi ollut uudistusten mittakaava huomioiden perusteltua.
Yksi syy tutkimustiedon vähäiselle käytölle voi olla siinä, että esim. PARAS-hanketta suunniteltaessa tutkimustietoa kuntaliitosten vaikutuksista ei ollut kovinkaan paljoa käytettävissä. Viime vuosina tilanteessa on kuitenkin tapahtunut muutosta. Esim. VATT:ssa on tehty kuntaliitosten vaikutuksiin liittyviä tutkimuksia. Esille voidaan nostaa mm. Harjusen ym. (2017) tutkimus, jonka mukaan kuntaliitosten ei havaittu vaikuttavan kuntien kokonaismenoihin. Myös aikaisemmat kotimaiset liitosten taloudellisia vaikutuksia käsitelleet tutkimukset eivät ole havainneet liitosten tuovan menosäästöjä hallinnollisia kustannuksia lukuun ottamatta, jotka käsittävät vain pienen osan kuntien kokonaismenoista. Lisäksi on vielä syytä mainita allekirjoittaneen vastattain Focus Localis -aikakauskirjassa julkaistu tutkimus PARAS-hankkeen aikana toteutettujen kuntaliitosten elinkeinovaikutuksista. Tämän tutkimuksen tulosten perusteella kuntien yhdistymisten positiivisista elinkeinovaikutuksista ei ole havaittavissa minkäänlaisia viitteitä.
Edellä esitetyn perusteella vaikuttaakin siltä, että kuntaliitokset eivät ole ainakaan edellä mainituilla mittareilla mitattuna tuoneet niitä hyötyvaikutuksia, mitä niillä on tavoiteltu. Yhdistyminen naapurikunnan kanssa voi olla joillekin pienille kunnille viimeisiä keinoja selviytyjä julkisten palvelujen tuottamisvelvoitteista, mutta yhteiskunnan kokonaishyvinvoinnin näkökulmasta tärkeämpää olisi, että liitoksilla saavutettaisiin lisäarvoa. Lisäarvo vaikuttaa kuitenkin jääneen ainakin menojen ja elinkeinovaikutusten näkökulmasta syntymättä. Tässä yhteydessä on myös syytä kysyä, missä määrin suuremmilla yksiköillä voidaan esim. hillitä kustannusten kasvua maakunta- ja sote-uudistuksen kohdalla, jos kuntaliitostenkaan osalta lisäarvoa ei ole pystytty tuottamaan?
Kuntaliitoksia koskevat tutkimustulokset korostavat tutkittuun tietoon perustuvan päätöksenteon ja asianmukaisen vaikutusarvioinnin tärkeyttä lainvalmistelussa ja päätöksenteossa. Tärkeää on myös huomata lainsäädäntöhankkeiden jälkikäteisen arvioinnin merkitys. Esimerkiksi PARAS-hanketta koskevista tutkimustuloksista voidaan ottaa oppia ja tietoa hyödyntää tulevien kuntauudistushankkeiden tai lainsäädännön muutostarpeiden tukena. Jälkikäteisen arvioinnin tulisikin olla nykyistä keskeisemmässä roolissa erityisesti merkittävissä säädöshankkeissa.
Niko Vartiainen
Yliopisto-opettaja, lainsäädäntötutkimus
UEF, oikeustieteiden laitos
Puh. 050 4109 430
niko.vartiainen@uef.fi