Työsopimussuhteeseen ottaminen kunnassa – hallintopäätöksellä vai ilman?

Matti Muukkonen

Kirjoittaja on työskennellyt oikeustieteiden laitoksella tutkijatohtorina tutkimushankkeessa. Kirjoitus liittyy professori Tomi Voutilaisen johtamaan ja Kunnallisalan kehittämissäätiön rahoittamaan hankkeeseen ”Paikallinen itsehallinto valtion puristuksessa”, jonka puitteissa kirjoittaja on julkaissut tuoreesti ”Kunta ja sen oikeudelliset suhteet” -referee-artikkelin.

HAIN JOKUNEN vuosi sitten suuren suomalaisen kaupungin kehittämistehtäviin. Kyseessä ei ollut johtotehtävä, vaan viraston palvelujen kehittämiseen liittyvä erityisasiantuntijatehtävä. Jälkikäteen arvioiden ehkä koulutukseltani ja kokemukseltani olin selvästi ylikoulutettu tehtävään, jonka lisäksi itsekin olisin valitsijana saattanut epäillä motivaatiota. Se, mikä prosessissa kuitenkin oli mielenkiintoista, oli se, että tehtävä oli julistettu haettavaksi kyseisen kaupungin verkkosivuilla ja TE-palvelujen mol.fi palvelussa, hakemusten saapumisesta ja hakijoiden määrästä ilmoitettiin sähköpostitse, kuten myös aikeesta valita haasteltavat seuraavalla viikolla ja suorittaa haastattelut. Sen sijaan itse valinnasta ei koskaan tullut minkäänlaista päätöstä. Vasta kyselyn jälkeen kerrottiin, että viraston hallintopäällikkö oli tehtävän täyttänyt, mutta koska kyseessä ei ollut virkasuhde, ei siitä myöskään erillistä viranhaltijapäätöstä ollut tehty.

KUNNISSA TYÖSKENTELEE satoja tuhansia työntekijöitä niin työ- kuin virkasuhteessa. Viime vuosikymmeninä tasapainoa näiden kahden palvelussuhderyhmän välillä on muutettu merkittävästi siihen suuntaan, että yhä enenevässä määrin työsuhteesta on muodostunut myös julkisen puolen peruspalvelussuhde. Jakolinjana on julkisen vallan käyttö: mikäli tehtävään ei sisälly julkisen vallan käyttöä, ei sitä myöskään suoriteta virkasuhteessa. Toki enenevässä määrin erityisesti valtion puolella myös perinteisesti julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä on siirretty työsopimussuhteisiksi.

ESIMERKIKSI KELASSA ja yliopistoissa työsuhteesta on poliittisin päätöksin tullut primaari palvelussuhteen muoto, vaikka perinteisesti arvioiden etuuspäätökset ja vaikkapa opintosuoritusten arvosanat on mielletty julkisen vallan käytöksi. Näin myös on edelleen kuntien puolella. Kun perustuslain voimassa ollessa näin on tehty, on samalla eduskuntatasoisin säännöksin luovuttu perustuslain vaatimuksesta soveltaa yleisiä nimitysperusteita julkisten tehtävien täyttöön, koska nämä eivät ole enää virkoja. Myös rikoslain soveltamisalasta on tullut kapeampi, vaikka perustuslaki edellyttäisikin sitä vastaavan tason turvaamista.
Työsuhteiden täyttäminen ilman päätöksentekoa on erittäin suuri potentiaalinen rakenteellisen korruption ja mielivallan käytön kenttä. Jos kunnissa ajatellaan, että työsopimussuhteeseen voidaan ottaa kenet tahansa, ollaan hyvin kaukana siitä ideaalista, jonka esimerkiksi John Rawls on asettanut tunnetussa oikeudenmukaisuutta käsittelevässä pääteoksessaan: julkisten ”virkojen” tulisi olla avoimia kaikille. Tämä tarkoittaa sitä, että ne tulisi myös täyttää avoimesti täyttökriteerit etukäteen kertomalla, kuten myös K.J. Ståhlbergin ja myöhemmin perustuslakiuudistuksessa perustuslainsäätäjän ajatus 125.2 §:n soveltamisalan laajennuksessa on ollut.

MYÖS TYÖSUHTEIDEN täyttöön julkishallinnossa liittyy monia kiemuroita, jotka helposti jäävät tekemättä, mikäli edellä kerrotun mukaista toimintamallia noudatetaan. Perustuslain alkusäännösten mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa tulee tarkoin noudattaa lakia. Perustuslain hallinnolliset oikeudet ja hallintolaki hallintomenettelyn yleislakina edellyttävä myös perusteltujen hallintopäätösten tekemistä. Se, että hallintotuomioistuimet ovat oikeuskäytännössä ilmoittaneet, ettei niiden toimivaltaan kuulu työsopimuslain soveltamisen tutkiminen, ei tarkoita sitä, etteikö täyttöprosessissa olisi mahdollisesti selvitettäviä hallinto-oikeudellisia kysymyksiä. Onko kyseisellä työsopimuksen työnantajan puolelta tekevällä taholla ylipäätänsä oikeutta täyttää tehtävä, onko se tarkoituksenmukaista tai onko kyseisessä täytössä noudatettu esimerkiksi kunnan edellyttämää prosessia täyttöluvan osalta. Työsuhteiden täytöt jäävät myös otto-oikeusharkinnan ulkopuolelle, mikäli asiassa ei tehdä erillistä hallintopäätöstä.

SILLÄ HETKELLÄ, kun nimi on paperissa, sitoo työsopimus kuntaa, vaikka se ei olisikaan tehty hallinnollisesti oikein. Oikeustoimilaki voi joissain tapauksissa toki vapauttaa työnantajan vastuusta, mutta harvemmin näin käy, koska työsopimuslakia tulkitaan heikomman osapuolen eli työntekijän hyväksi. Näin ollen jälkikäteistä puuttumismahdollisuutta ei tällaisissa tilanteissa käytännössä ole. Kun vielä huomioidaan se, että usein myös esimerkiksi määräaikaisuuksien perusteiden kirjaamisessa on laajasti ongelmia, voidaan helposti tehdä virheitä, joiden seurauksena kunnassa on useita henkilöitä, joita ei koskaan olisi pitänyt edes palkata vakinaisesti.

KAIKKEIN YKSINKERTAISINTA on, että kunnat muuttaisivat käytänteensä takaisin tilanteeseen, jossa jokaista työsuhteeseen ottamispäätöstä edeltäisi viranhaltijapäätös. Tällä viranhaltijapäätöksellä henkilö, jolla on hallintosäännön mukainen tai hallintosäännön mukaisesti delegoitu toimivalta ottaa henkilöstöä, sitä toimivaltaa myös näkyvästi käyttäisivät. Uuden kuntalain myötä kaikki toimivalta kun pitää pystyä johtamaan laista tai hallintosäännöstä, eikä subdelegoinnin kiellon mukaisesti sitä edes ole mahdollista siirtää enää eteenpäin. Tällöin palvelussuhteeseen ottaminen tulisi läpinäkyväksi ja myös työsuhteeseen ottamiseen olisi mahdollisuus tarvittaessa puuttua tai haastaa mahdolliset menettelyvirheet hallintolainkäytössä. Koska viranhaltijat voivat käyttää toimivaltaansa näkyvästi vain päätöksin, on itsestään selvää, ettei viranhaltija voi toimia oikeustoimien osapuolena ilman, että hänelle on siihen annettu toimivalta, joko omalla tai jonkun muun päätöksellä. Päätöksellä ikään kuin viranhaltija antaa itselleen oikeuden toimia sen jälkeen, kun päätös on saanut lainvoiman. Näin toimitaan myös kiinteistökauppojen ja hankintojen osalta. Työsopimusten osalta kyse on aivan samanlaisesta analogiasta, jolloin tulkinta ilman päätöksiä tehtävistä työsopimuksista, ei voi olla voimassaolevan lainmukainen.